นโยบายการคลังอันชาญฉลาด “Smart Fiscal Policy”

ศาสตราจารย์ ดร.พิริยะ ผลพิรุฬห์ piriya@nida.ac.th/ pholphir@hotmail.com

วิกฤติโควิด-19, สงครามรัสเซีย-ยูเครน, การเข้ามาปั่นป่วนของเทคโนโลยี และอื่นๆ อีกมากที่เกินจะคาดเดา ส่งผลทำให้เราต้องอยู่ในโลกของการเปลี่ยนแปลงและความไม่มั่นคงในหลากหลายมิติ หรือที่นักวิเคราะห์ส่วนใหญ่เรียกว่า “โลกของ VUCA” ที่หมายถึง โลกที่สภาวะความผันผวน (Volatility) ไม่แน่นอน (Uncertainty) ซับซ้อนยุ่งเหยิง (Complex) และคลุมเครือ (Ambiguity) คำนี้เป็นคำที่ถูกประดิษฐ์โดยวิทยาลัยสงครามทหารบกของสหรัฐอเมริกา เมื่อหลังการสิ้นสุดสงครามเย็น แต่ได้ถูกนำกลับมาใช้ใหม่หลังจากเกิดวิกฤตการณ์แฮมเบอร์เกอร์เมื่อกว่าหลายปีที่ผ่านมา

ด้วยสถานการณ์ VUCA นี้ เป็นประเด็นที่ก่อให้เกิดความท้าทายต่อ “ความยั่งยืน” ทางเศรษฐกิจและสังคมของโลก แต่ละประเทศจึงมีความคาดหวังกับนโยบายการคลังที่เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม ซึ่งเป็นรูปแบบที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เรียกว่า “การใช้นโยบายการคลังอันชาญฉลาด” (Smart Fiscal Policy)

ด้วยข้อจำกัดของงบประมาณที่แต่ละประเทศต้องหมดไปกับการต่อสู่กับโควิด-19 และความไม่แน่นอนต่างๆ นั้น ส่งผลทำให้ การใช้นโยบายการคลังอันชาญฉลาดจำเป็นต้องคำนึงถึงรูปแบบของการ “ทำน้อยได้มาก (Do More with Less)” เป็นสำคัญ ซึ่งในที่นี้จึงเป็นสิ่งจำเป็นที่การใช้นโยบายการคลังของประเทศจะต้องตอบสนองต่อ 5 กุญแจสำคัญดังนี้

1.นโยบายการคลังควรแปรผันตรงกันข้ามกับวัฏจักรเศรษฐกิจ (Counter-cyclical fiscal policies) คือรัฐต้องมีการลดงบประมาณรายจ่าย (หรือเพิ่มภาษี) ในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัว และจะเพิ่มงบประมาณรายจ่าย (หรือลดภาษี) ในช่วงที่เศรษฐกิจชะลอตัว ซึ่งในการทำลักษณะนี้จะส่งผลให้นโยบายการคลังมีลักษณะของการช่วยในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมากขึ้น ลดโอกาสการขาดดุลการคลัง และการสร้างหนี้สาธารณะที่เกินกว่าความพอดี โดยการให้นโยบายการคลังมีลักษณะของการเป็น “ผู้รักษาเสถียรภาพแบบอัตโนมัติ” (Automatic Stabilizer) มากขึ้น ซึ่งจะนำไปสู่การดำเนินการทางการคลังที่ดี เอื้อต่อการรักษาเสถียรภาพ และส่งเสริมการขยายตัวทางเศรษฐกิจได้ดีกว่าในระยะยาว

2.นโยบายการคลังควรสนับสนุนให้เกิดการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว (Fiscal policy should be growth friendly) หมายถึงการที่นโยบายการคลังจะต้องเอื้อไปสู่กิจกรรมที่สร้างการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาวเป็นสำคัญ โดยการส่งเสริมการเจริญเติบโตในด้านอุปทาน (Supply Side) เป็นหลักมากกว่าการไปกระตุ้นเพียงด้านอุปสงค์ ในการทำเช่นนี้ต้องให้แน่ใจว่านโยบายการคลังเอื้อไปสู่การเพิ่มทั้งปริมาณและคุณภาพในด้าน

    • 1) ปัจจัยทุน (Capital) ได้แก่เครื่องจักรเครื่องมือและอุปกรณ์ รวมไปถึงโครงสร้างพื้นฐานที่มีคุณภาพ

 

    • 2) แรงงาน (Labor) ซึ่งรวมไปถึงการสร้างทุนมนุษย์อย่างเช่น การศึกษาและการฝึกอบรม สาธารณะสุข รวมไปถึงการสร้างโอกาสในการจ้างงาน

 

    3) การเพิ่มผลิตภาพ (Productivity) เช่นการลงทุนในด้านการพัฒนาเทคโนโลยีที่จะช่วยในการยกระดับการผลิตสินค้าและบริการ การพัฒนาระบบไอที การใช้ความคิดสร้างสรรค์ใหม่ๆ รวมถึงการพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม รวมถึงการสร้างผู้ประกอบการใหม่ๆ เป็นต้น

3.นโยบายการคลังควรต้องสนับสนุนการมีส่วนร่วม ( Fiscal policy should promote inclusion) หมายถึงการใช้นโยบายการคลังที่จะต้องครอบคลุมไปสู่ผู้ด้อยโอกาสในประเทศ เช่น ครัวเรือนที่มีฐานะยากจนจริง ซึ่งเป็นอีกปัญหาหนึ่งในประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทยที่ยังไม่สามารถมีเครื่องมือในการกำหนดกลุ่มเป้าหมาย (Targeting Mechanism) ที่เหมาะสมได้ จึงส่งผลให้นโยบายการคลังส่วนใหญ่จึงออกมาในลักษณะของแบบให้กับทุกคน (Universal) ทั้งนี้ด้วยภาระทางการคลังที่มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น การกำหนดกลุ่มเป้าหมายในการได้รับสิทธิประโยชน์ทางการคลัง จึงเป็นเรื่องที่จำเป็นต้องได้รับการศึกษาและหาแนวทางการดำเนินการในปัจจุบัน ทั้งการใช้นโยบายการโอนเงินแบบมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfer) หรือการใช้อัตราภาษีแบบติดลบ (Negative Income Tax) ก็เป็นรูปแบบที่ควรได้รับการนำมาใช้ในบริบทของประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทย

4.นโยบายการคลังควรสอดคล้องความสามารถในการเก็บภาษีของรัฐบาล (Fiscal policy should be supported by a strong tax capacity) ที่ผ่านมารัฐบาลของหลายประเทศได้ดำเนินนโยบายการคลังที่มีโอกาสในการสร้างการขาดดุลอย่างต่อเนื่อง โดยปัญหานี้เกิดขึ้นจากประเทศกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนาจำนวนมากทั่วโลกล้วนมีความต้องการในการใช้นโยบายการคลังในการพัฒนาประเทศ ในขณะที่ประเทศเหล่านี้กลับมีความสามารถในการจัดเก็บภาษีต่ำ ดังนั้นจึงเป็นสิ่งจำเป็นที่ภาครัฐจะต้องเพิ่มประสิทธิภาพและสร้างแนวทางใหม่ในการจัดเก็บภาษี ไม่ว่าจะเป็น

    • 1) การเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้ครอบคลุมยิ่งขึ้นทั้งจากผู้เลี่ยงภาษีเดิมและจากเศรษฐกิจนอกระบบต่างๆ

 

    • 2) ควรให้ความสำคัญกับการจัดเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สิน เช่น ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก ให้มากขึ้น

 

    3) หาแนวทางในการเพิ่มภาษีการบริโภคตามความจำเป็น และนำเงินภาษีเหล่านั้นไปใช้ในระบบสวัสดิการอย่างเหมาะสมและตรงกลุ่มเป้าหมาย

5.นโยบายการคลังควรดำเนินการอย่างรอบคอบ (Fiscal policy should be prudent) เนื่องจากความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจอาจส่งผลทำให้นโยบายการคลังถูกนำมาใช้เกินกว่าที่ประมาณการไว้ โดยเฉพาะสำหรับประเทศกำลังพัฒนาที่นโยบายการคลังจะถูกตัดสินจากวิจารณญาณของผู้บริหารประเทศมากกว่าการดำเนินตามกฎเกณฑ์ อันส่งผลให้การดำเนินนโยบายการคลังอาจเป็นไปอย่างไม่รอบคอบ ดังนั้นควรที่จะ

    • 1) ปรับกระบวนการทางงบประมาณเพื่อสนับสนุนให้รัฐบาลเกิดความรับผิดชอบทางการคลังในระยะยาว รวมถึงสนับสนุนให้เกิดความโปร่งใสเพิ่มขึ้น เช่น การจัดทำแผนงบประมาณระยะปานกลาง

 

    • 2) ปรับปรุงกฎการคลัง (Fiscal rules) และการบังคับใช้เป็นกฎหมาย เพื่อช่วยควบคุมการใช้ดุลพินิจของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายทางการคลังหรือลดความเอนเอียงในการจัดทำงบประมาณขาดดุลอย่างต่อเนื่อง

 

    3) จัดตั้งองค์กรทางการคลังที่เป็นอิสระเพื่อสนับสนุนกระบวนการจัดทำงบประมาณ รวมถึงเพิ่มข้อมูลที่ใช้ในการตรวจสอบจากระบบรัฐสภาและภาคประชาชน ซึ่งในกรณีของประเทศไทย “องค์กรทางการคลังที่เป็นอิสระในลักษณะนี้ถูกเรียกว่า “PBO” (หรือ Parliamentary Budget Office)” โดยมีรูปแบบการจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) โดยหน่วยงานลักษณะนี้ที่ได้รับการยอมรับและถือเป็นต้นแบบสำหรับประเทศต่างๆ เช่นCongressional Budget Office (CBO) ที่ขึ้นกับรัฐสภาอเมริกัน จัดตั้งขึ้นเมื่อปี ค.ศ. 1974

ทั้งนี้ ข้อเสนอแนวคิดในการทำ Smart Fiscal Policy นี้จริงๆ แล้ว ไม่ใช่เรื่องใหม่เลยในด้านวิชาการทางการคลังสาธารณะของประเทศไทย ดังนั้นปัญหาจึงไม่ใช่อยู่ที่ว่าจะทำอย่างไร แต่ปัญหาที่สุดของประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทยก็คือ “ถึงแม้ว่าเรารู้แล้วว่าควรปรับปรุงอย่างไร แต่จะไม่มีใครที่จะยอมปรับปรุงตามนั้น” หรือเพราะมันหมายถึงเงินในกระเป๋าและฐานเสียงของนักการเมืองที่จะต้องสูญเสียไปด้วย

 

ที่มา: https://thaipublica.org/2022/11/nida-sustainable-move08/