ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ทองใหญ่ อัยยะวรากูล
ศูนย์ศึกษาพัฒนาการเศรษฐกิจ
สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA)
www.econ.nida.ac.th; tongyai.i@nida.ac.th

“รัฐจำเป็นต้องเร่งเก็บภาษีให้ได้มากเพื่อให้เพียงพอกับงบประมาณที่จำเป็นต้องใช้บรรเทาผลกระทบจากโรคระบาดทั้งในด้านสาธารณสุขและด้านเศรษฐกิจ”

เพื่อเป็นการส่งท้ายเดือนมีนาคมซึ่งเป็นช่วงสุดท้ายที่พวกเราจะต้องยื่นชำระหรือขอคืนภาษีเงินได้ ผมจึงขอนำเกร็ดความรู้ทางเศรษฐศาสตร์ที่น่าสนใจเกี่ยวกับภาษีมาฝากทุกท่าน 3 เรื่อง ว่าภาษีมีความจำเป็นอย่างไร การเลี่ยงภาษีเป็นพฤติกรรมที่สมควรถูกตำหนิหรือไม่ และปัจจัยใดที่ส่งผลกระทบต่อความเต็มใจจะจ่ายภาษีของประชาชน ดังนี้ครับ

1. ภาษีมักสร้างความสูญเสียให้กับสังคมแต่ก็เป็นเรื่องจำเป็น จากความรู้ที่สำคัญที่สุดเรื่องหนึ่งของเศรษฐศาสตร์กระแสหลักที่ว่า โดยทั่วไปแล้ว เศรษฐกิจแบบเสรีคือการปล่อยให้ประชาชนซื้อขายกันได้ตามใจชอบโดยที่ภาครัฐไม่เข้าไปแทรกแซงนั้น จะทำให้สังคมเกิดประสิทธิภาพสูงสุด การที่รัฐเข้าไปแทรกแซงโดยการเก็บภาษีไม่ว่าจะเก็บภาษีจากเรื่องใดจึงย่อมส่งผลให้เกิดความสูญเสียกับสังคมเป็นธรรมดา ความสูญเสียที่ว่านี้เกิดจากการที่ปริมาณซื้อขายสินค้าหลังถูกเรียกเก็บภาษีจะน้อยกว่าปริมาณก่อนเก็บภาษีเสมอ และหากส่วนต่างของปริมาณซื้อขายก่อนและหลังเก็บภาษีมากขึ้นเท่าใด ความสูญเสียของสังคมก็จะยิ่งมากขึ้นเท่านั้น

หากการเก็บภาษีสร้างความสูญเสียให้กับสังคมแล้ว คำถามแรกที่คงเกิดขึ้นในใจของพวกเราหลายคนก็คือ แล้วรัฐบาลจะเก็บภาษีไปทำไม หรือเราจะมีรัฐบาลไปทำไมใช่ไหมครับ เหตุผลของการควรมีหรือไม่ควรมีรัฐบาลนั้นเป็นปรัชญาทางการเมืองและเศรษฐศาสตร์ที่ถูกวิเคราะห์กันมาเป็นพันปีแล้ว ในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์ รัฐบาลอาจมีความจำเป็นสำหรับบางเรื่อง เช่น การที่สังคมต้องมีองค์รัฏฐาธิปัตย์ที่กำหนดกฎระเบียบที่จำเป็นให้คนในสังคมต้องปฏิบัติตามเพื่อความสงบเรียบร้อย และเพื่อให้กลไกต่างๆ ในสังคมทำงานด้วยดี หรือการที่สังคมต้องมีผู้ตัดสินใจในการผลิตสินค้าสาธารณะบางอย่าง เช่น การป้องกันประเทศ การอำนวยยุติธรรม ที่ระบบตลาดไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ การเก็บภาษีจึงเปรียบได้กับการระดมทุนจากประชาชนเพื่อใช้จ่ายในการเหล่านี้ ด้วยเหตุผลนี้ รัฐบาลในอุดมคติทางเศรษฐศาสตร์นั้นจึงควรเป็นรัฐบาลที่มีบทบาทน้อยที่สุด หรือมีขนาดที่เล็กที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ และควรเก็บภาษีให้น้อยที่สุดเท่าที่จำเป็น เพื่อนำรายได้จากการเก็บภาษีไปเกื้อหนุนระบบตลาดให้ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือผลิตสินค้าสาธารณะ และพึงหลีกเลี่ยงการทำสิ่งที่ภาคเอกชนทำได้ หรือแทรกแซงสิ่งที่ระบบตลาดสามารถทำงานได้เป็นอย่างดี

2. การเลี่ยงภาษีต่างจากการหนีภาษี ความแตกต่างระหว่างการเลี่ยงภาษี (tax avoidance) และการหนีภาษี (tax evasion) นั้น หากจะให้ตอบอย่างกระชับก็คือ การเลี่ยงภาษีซึ่งเป็นการปรับพฤติกรรมบางอย่างของตนเพื่อลดภาระภาษีไม่ให้เกิดขึ้นนั้นไม่ใช่เรื่องผิดกฎหมาย ต่างจากการหนีภาษีคือการไม่จ่ายภาษีตามภาระภาษีที่เกิดขึ้นแล้วซึ่งเป็นเรื่องผิดกฎหมาย อย่างไรก็ตาม พฤติกรรมการเลี่ยงภาษีซึ่งมักจะเป็นการกระทำของผู้มีรายได้หรือฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมสูงนั้นอาจถูกมองจากหลายคนในสังคมว่าเป็นการกระทำที่ผิดศีลธรรม ที่ผู้เลี่ยงภาษีใช้เล่ห์เหลี่ยมต่างๆ นานา เพื่อปัดความรับผิดชอบต่อสังคม ดังจะเห็นได้จากกรณีเจ้าของที่ดินใจกลางกรุงเทพมูลค่ามหาศาลที่เคยถูกปล่อยให้รกร้างว่างเปล่า แต่หลังจากที่กฎหมายภาษีที่ดินฉบับใหม่ได้กำหนดให้ผู้ครอบครองที่ดินรกร้างว่างเปล่าต้องเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าที่ดินที่ทำประโยชน์ตามควรแล้ว จึงได้พยายามเลี่ยงภาษีโดยการปลูกกล้วย ดังที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์กันพอสมควร

พฤติกรรมการเลี่ยงภาษีเป็นสิ่งที่ไม่สมควรกระทำและควรถูกประณามจากสังคมหรือไม่นั้น เป็นเรื่องที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับแนวคิดที่สำคัญทางเศรษฐศาสตร์เรื่องผลกระทบภายนอก (externality) แนวคิดเรื่องผลกระทบภายนอกจะว่าไปแล้วก็เหมือนเป็นข้อยกเว้นของความรู้ทางเศรษฐศาสตร์ในข้อที่ 1 ที่ว่า โดยทั่วไปแล้วการที่รัฐปล่อยให้ประชาชนทำอะไรตามใจชอบจะทำให้สังคมเกิดประสิทธิภาพสูงสุด อย่างไรก็ตาม ในบางกรณีที่ประชาชนอาจไม่มีข้อมูลเพียงพอจึงอาจตัดสินใจผิดพลาด หรือการตัดสินใจของคนผู้หนึ่งไม่เพียงส่งผลกระทบต่อผู้ตัดสินใจเท่านั้น หากยังส่งผลกระทบต่อผู้อื่นได้ เช่น การสูบบุหรี่อาจส่งผลเสียต่อสุขภาพทั้งกับผู้ที่สูบบุหรี่เองและบุคคลรอบข้าง ในกรณีนี้รัฐอาจใช้ภาษีเป็นเครื่องแทรกแซงเพื่อเปลี่ยนพฤติกรรมได้ตามความเหมาะสม ทั้งในรูปการเก็บภาษีสิ่งที่รัฐต้องการให้ประชาชนบริโภคน้อยลง เช่น บุหรี่ และเหล้า การให้เงินอุดหนุนสิ่งที่รัฐต้องการสนับสนุนให้ประชาชนบริโภคมากขึ้น เช่น การศึกษา ตลอดจนการเปิดช่องทางให้ประชาชนสามารถลดหย่อนหรือเลี่ยงภาษีสำหรับค่าใช้จ่ายในสิ่งที่รัฐต้องการส่งเสริม เช่น การให้ผู้เสียภาษีสามารถหักลดหย่อนค่าอุปการะเลี้ยงดูบิดามารดาที่มีรายได้น้อย เงินประกันสุขภาพ หรือเงินบริจาคสถานศึกษาและสถานพยาบาล หรือแม้กระทั่งในกรณีของประเทศไทยในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมานี้ที่รัฐอนุญาตให้สามารถนำใบกำกับภาษีมาใช้ลดหย่อนภาษีได้เพื่อจุดประสงค์ในการกระตุ้นเศรษฐกิจ เหล่านี้ล้วนเป็นการเลี่ยงภาษีด้วยการปรับพฤติกรรมเพื่อลดภาระภาษีให้เป็นไปในทิศทางที่พึงปรารถนาและเป็นประโยชน์ต่อสังคมด้วยกันทั้งสิ้น เมื่อพิจารณาในแง่นี้แล้วนั้น ในระบบเศรษฐกิจที่กลไกภาษีผ่านการออกแบบมาเป็นอย่างดีแล้ว การที่ประชาชนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของตนเพื่อเลี่ยงภาษีหรือลดรายจ่ายภาษีของตนเองด้วยการบริโภคเหล้าและบุหรี่ให้น้อยลง การอุปการะเลี้ยงดูบิดามารดา การบริจาคเงินเพื่อประโยชน์สาธารณะ และการพัฒนาที่ดินของตนที่เคยรกร้างว่างเปล่าให้เกิดประโยชน์อันควรกับมูลค่าของสินทรัพย์ ย่อมเป็นสิ่งที่สมควรยกย่องมากกว่าประณาม

3. บางครั้งประชาชนก็เต็มใจจะจ่ายภาษี ความเต็มใจจะจ่ายภาษี (willingness to pay tax) เป็นหัวข้อวิจัยทางเศรษฐศาสตร์การคลังที่เริ่มเป็นที่นิยมมากในช่วงสิบปีที่ผ่านมานี้ สำหรับประเทศที่ขนาดเศรษฐกิจส่วนใหญ่คือเศรษฐกิจในระบบที่รัฐมีข้อมูลชัดเจนเกี่ยวกับรายได้ของประชาชนนั้น ความเต็มใจจะจ่ายภาษีอาจไม่ใช่ปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อรายได้ของรัฐบาล เพราะรัฐยังคงเก็บภาษีได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยแม้ประชาชนจะไม่เต็มใจจ่ายภาษี แต่สำหรับประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจนอกระบบค่อนข้างใหญ่ที่รัฐไม่มีข้อมูลที่ชัดเจนเกี่ยวกับรายได้ของประชาชนจำนวนมากดังเช่นประเทศไทยแล้วนั้น ความเต็มใจจะจ่ายภาษีเป็นปัจจัยที่สำคัญมากในการกำหนดความสามารถในการจัดเก็บรายได้จากภาษีของประเทศ เพราะรัฐมักเอาผิดผู้หนีภาษีที่อยู่ในเศรษฐกิจนอกระบบได้ยากหากผู้อยู่ในเศรษฐกิจนอกระบบไม่เต็มใจจะจ่ายภาษีด้วยตนเอง

เราอย่าได้ประมาทเรื่องความเต็มใจจะจ่ายภาษีไปนะครับว่าหากไม่มีทางโดนจับได้แล้ว คนจะหนีภาษีเสมอ เพื่อให้เห็นภาพเราอาจเปรียบเทียบการจ่ายเงินภาษีกับการบริจาคเงิน ซึ่งหากอย่างหลังเช่นการบริจาคเงินระดมทุนเพื่อซื้ออุปกรณ์ทางการแพทย์ให้กับโรงพยาบาลที่นักร้องดังท่านหนึ่งรณรงค์เมื่อหลายปีมาแล้วนั้น ประชาชนยังสนับสนุนได้อย่างเต็มใจแม้ไม่ได้มีการบังคับ ประชาชนหลายคนย่อมอาจยินดีจ่ายเงินภาษีซึ่งเป็นหน้าที่ได้อย่างเต็มใจได้เช่นเดียวกัน จากงานวิจัยในต่างประเทศมีข้อค้นพบที่น่าสนใจเกี่ยวกับความเต็มใจจะจ่ายภาษีของประชาชนดังนี้ครับ

3.1 ประชาชนจะเต็มใจจ่ายภาษีมากขึ้นหากได้เห็นประโยชน์ที่ชัดเจนและเป็นธรรมจากการเสียภาษี งานวิจัยหลายชิ้น เช่น Beeri et al. (2021) Setyonugroho and Sardjono (2013) มีข้อค้นพบร่วมกันว่า ผู้เสียภาษีเต็มใจเสียภาษียิ่งขึ้นหากได้เห็นประโยชน์ที่ชัดเจนและเป็นธรรมจากภาษีที่เสียไป กล่าวคือ ประชาชนผู้เสียภาษีจะเสียภาษีอย่างเต็มใจยิ่งขึ้นและหาทางหนีภาษีน้อยลง หากได้รับข้อมูลที่ชัดเจนว่าเงินภาษีที่จ่ายไปนั้นถูกนำไปใช้กับรายจ่ายเรื่องใดของรัฐบาลและหากรายจ่ายในแต่ละเรื่องนั้นเป็นเรื่องที่ประชาชนเห็นว่าเป็นธรรม เช่น เป็นไปเพื่อสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนได้ประโยชน์จากรายจ่ายนั้นอย่างทั่วถึง หรือเป็นไปเพื่อประโยชน์ของผู้ด้อยโอกาสที่สังคมควรให้ความช่วยเหลือเป็นพิเศษ ข้อค้นพบเรื่องนี้มีความน่าสนใจเป็นพิเศษจากมุมมองในเชิงเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม โดยได้ชี้ให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างรายรับและรายจ่ายของรัฐบาลว่าแนวทางหนึ่งในการเพิ่มรายได้จากการเพิ่มความเต็มใจจะจ่ายภาษีนั้น สามารถทำได้จากการปรับปรุงรายจ่ายภาครัฐให้เหมาะสม แทนการเน้นการตรวจสอบอย่างเข้มงวดหรือลงโทษอย่างรุนแรง ซึ่งมักไม่ได้ผลกับประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่

3.2 การนำภาษีไปใช้กับเรื่องที่ประชาชนไม่เห็นด้วย ส่งผลกระทบต่อความเต็มใจจะจ่ายภาษีเสียยิ่งกว่าการนำภาษีไปใช้กับเรื่องที่ประชาชนเห็นด้วย จากงานวิจัยล่าสุดของ Iraman et al. (2021) ด้วยข้อมูลจากการทดลองในประเทศอินโดนีเซียพบว่า ประชาชนมีความอ่อนไหวกับการที่รัฐบาลนำเงินที่ได้จากการเก็บภาษีไปใช้กับเรื่องที่ไม่ควรใช้ เสียยิ่งกว่าเรื่องที่ควรใช้ โดยผลจากการทดลองชี้ให้เห็นว่า ความเต็มใจจะจ่ายภาษีไม่เปลี่ยนไปอย่างมีนัยสำคัญเมื่อแจ้งให้ทราบว่าเงินภาษีจะถูกนำไปใช้เพื่อการสนับสนุนการสาธารณสุขและการสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐาน แต่กลับลดลงอย่างมีนัยสำคัญเมื่อแจ้งให้ทราบว่าจะถูกนำไปใช้กับเรื่องที่ประชาชนไม่เห็นด้วย เช่น การอุดหนุนภาคอุตสาหกรรมบางส่วน ข้อค้นพบนี้บางส่วนอาจดูค้านกับข้อค้นพบข้อแรกที่ว่าการประชาสัมพันธ์ให้ผู้เสียภาษีได้ทราบว่าภาษีถูกนำไปใช้เพื่อสาธารณประโยชน์จะช่วยกระตุ้นความเต็มใจจะจ่ายภาษีให้มากขึ้นก็ตาม แต่สิ่งหนึ่งที่อาจถือเป็นข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่สำคัญที่รัฐไม่ควรมองข้ามไปก็คือ การจัดสรรงบประมาณที่ค้านสายตาประชาชนผู้เสียภาษีสามารถเป็นปัจจัยสำคัญหนึ่งที่ย้อนกลับมาส่งผลจัดเก็บภาษีได้ลดลงเช่นกัน

3.3 คอร์รัปชันกับความเต็มใจจะจ่ายภาษี จากการศึกษาของ OECD (2013) ด้วยข้อมูลจากแบบสำรวจประชาชนจากทุกทวีปพบว่า ระดับคอร์รัปชันของประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งคอร์รัปชันในกลุ่มเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการจัดเก็บภาษีที่สูงขึ้น และความโปร่งใสและความสามารถในการตรวจสอบรัฐบาลที่ลดลงสัมพันธ์กับความเต็มใจจะจ่ายภาษีของคนในประเทศที่ลดลงด้วยเช่นกัน โดยปัจจัยคอร์รัปชันนี้เป็นปัจจัยสำคัญยิ่งที่กำหนดความเต็มใจจะจ่ายภาษีของคนในทวีปเอเชียและแอฟริกา ซึ่งอัตราการไว้เนื้อเชื่อใจรัฐบาลในประเทศเหล่านี้นั้น ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยทั่วโลกถึงกว่าร้อยละ 10

ในท้ายที่สุดนี้ผมหวังว่าเกร็ดความรู้ 3 ข้อข้างต้นจะเป็นประโยชน์ตามสมควรนะครับ โดยเฉพาะในขณะปัจจุบันที่รัฐจำเป็นต้องเร่งเก็บภาษีให้ได้มากเพื่อให้เพียงพอกับงบประมาณที่จำเป็นต้องใช้บรรเทาผลกระทบจากโรคระบาดทั้งในด้านสาธารณสุขและด้านเศรษฐกิจ การเร่งหาแนวทางเพิ่มความเต็มใจจะจ่ายภาษีของประชาชนดูจะเป็นอีกทางเลือกหนึ่งที่เหมาะสมกับประเทศที่มีเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่อย่างประเทศไทย และอาจมีประสิทธิผลในการเพิ่มรายได้จากภาษีของรัฐไม่น้อยไปกว่าวิธีอื่นครับ

ที่มาภาพข่าว :  https://www.posttoday.com