ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข

ศูนย์ศึกษาพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA)

www.econ.nida.ac.th; Santi_nida@yahoo.com

ต้นทุนทางสังคม ต้นทุนที่มักจะถูกลืม

ในช่วง 2 เดือนที่ผ่านว่า สภาวะการปรับเพิ่มขึ้นของราคาสินค้าหรืออัตราเงินเฟ้อคงจะเป็นปัจจัยทางเศรษฐกิจที่ถูกกล่าวถึงกันมากที่สุดว่าจะเป็นสาเหตุ หรือความเสี่ยงที่จะทำให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจที่จะมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่และคุณภาพชีวิตของประชาชนที่อยู่ในระบบเศรษฐกิจที่ต้องเผชิญกับภาวะเงินเฟ้อ ถ้าจะเปรียบเทียบให้เข้าใจได้ง่ายๆ ว่าผลกระทบของเงินเฟ้อเป็นอย่างไร ก็คงพอจะอธิบายได้ว่าสภาวะที่มีเงินเฟ้อเปรียบเสมือนกับการที่ “เงิน” ในระบบเศรษฐกิจเกิดการ “เน่าเสีย” คือ ธนบัตรใบเดิมที่มีมูลค่าหน้าธนบัตร (Face Value) กำหนดไว้ (เช่น 20 บาท 50 บาท 100 บาท 500 บาท หรือ 1,000 บาท) นั้นสามารถใช้แลกเป็นสินค้าได้ในปริมาณที่น้อยลง ข้อถกแย้งที่เกิดขึ้นอยู่ในปัจจุบันไม่ใช่ประเด็นว่าจะมีอัตราเงินเฟ้อสูงขึ้นหรือไม่ในปีนี้ แต่เป็นประเด็นว่าเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นนั้น จะเป็น “เงินเฟ้อชั่วคราว” คือจะมีการเพิ่มขึ้นของราคาในช่วงเวลาสั้นๆ แล้วราคาก็จะปรับลดลงไปสู่ระดับปกติ หรือจะเป็นเงินเฟ้อที่จะเพิ่มขึ้นต่อเนื่องเป็นระยะเวลาพอสมควร เช่น 1 ปี หรือมากกว่า ซึ่งปัญหาเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นนั้น จะเป็นปรากฏการณ์เพียงชั่วคราวหรือไม่คงจะต้องพิจารณากันถึงสาเหตุของการเกิดเงินเฟ้อกัน สำหรับประเทศไทย สาเหตุสำคัญของเงินเฟ้อน่าจะมาจากปัจจัยผลักดันทางด้านอุปทาน (Cost Push Inflation) มากกว่าปัจจัยทางด้านอุปสงค์ หมายถึง สาเหตุหลักของราคาที่แพงขึ้นมาจากต้นทุนของปัจจัยการผลิตที่แพงขึ้น ไม่ว่าจะเป็นราคาสินค้าโภคภัณฑ์ (Commodity Price) ราคาพลังงาน (Energy Price) หรือแม้แต่ค่าแรงงาน (Wage) เรียกได้ว่าราคาของปัจจัยการผลิตขั้นพื้นฐาน ซึ่งเป็นต้นทุนของสินค้าและบริการเกือบจะทุกประเภทปรับเพิ่มขึ้นหมด ความหวังที่จะเห็นการปรับเพิ่มขึ้นของราคาเป็นเพียงแค่การปรับเพิ่มขึ้นชั่วคราวในระยะสั้นคงจะคาดหวังได้อย่าง หรือแม้ว่าการปรับเพิ่มขึ้นของราคานั้นจะเป็นการปรับเพิ่มขึ้นในระยะสั้นได้ แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าราคาที่ปรับเพิ่มขึ้นไปนั้นจะปรับลดลงมาได้โดยง่าย เท่ากับว่าอย่างไรเสียประชาชนก็คงจะต้องเตรียมตัวเตรียมใจยอมรับภาระค่าครองชีพที่เพิ่มขึ้นขึ้นอยู่ดีไม่ว่าเงินเฟ้อจะชั่วคราว หรือไม่ชั่วคราวก็ตาม

จริง ๆ แล้ว ต้นทุนที่ปรับเพิ่มขึ้นในระบบเศรษฐกิจไทยก็ไม่ได้มีการปรับเพิ่มขึ้นเฉพาะต้นทุนของปัจจัยการผลิตเท่านั้น ยังมีต้นทุนทางสังคม (Social Cost) ที่ปรับเพิ่มขึ้นมาอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วง 2 ปีที่ผ่านมาที่มีการระบาดของโควิด-19 เช่น ต้นทุนทางด้านสิ่งแวดล้อม (มลพิษจากภาคอุตสาหกรรม มลภาวะในเขตเมือง ผลกระทบจากฝุ่น PM 2.5 ปัญหาน้ำมันรั่วไหลลงทะเล ไปจนถึงการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศที่จะให้เกิดภัยพิบัติธรรมชาติมากขึ้น) ผลกระทบต่อสังคมทางด้านสาธารณสุขจากการระบาดของโควิด-19 ที่ลดทอนประสิทธิภาพและขีดความสามารถของระบบสาธารณสุขทั้งระบบ ผลกระทบทางเศรษฐกิจที่ทำให้เกิดปัญหาสังคม (คนจน คนขาดรายได้) และจำนวนอาชญากรรมที่เพิ่มมากขึ้นส่งผลต่อความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน เหล่านี้เป็นเพียงตัวอย่างบางส่วนของต้นทุนทางสังคมที่ทุกภาคส่วนในระบบเศรษฐกิจไทยต้องแบกรับ ต้นทุนทางสังคมเหล่านี้ถูกกระจายให้สังคมทั้งประเทศต้องแบกรับ แต่หลายครั้งมักจะเป็นต้นทุนที่ไม่ได้รับการพิจารณาในกระบวนการตัดสินใจทางเศรษฐกิจ การตัดสินใจเร่งรัดการลงทุนของภาครัฐในโครงการทางด้านคมนาคมขนส่งเป็นตัวอย่างหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่ากระบวนการตัดสินใจอาจจะมองข้ามผลกระทบซึ่งเป็นต้นทุนทางสังคมไปและปล่อยให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบในสังคมต้องร่วมกันแบกรับ การเร่งรัดโครงการลงทุนสร้างรถไฟฟ้าหลายเส้นทางในเวลาเดียวกันในพื้นที่ กทม. ซึ่งเดิมกำหนดเป็นแผนการลงทุนต่อเนื่องกัน (ดำเนินการก่อสร้างสายหนึ่งเสร็จแล้ว จึงจะดำเนินการก่อสร้างในสายอื่นต่อไปให้เชื่อมโยงกัน) ด้วยความปรารถนาดีที่อยากจะเร่งรัดโครงการให้ได้ดำเนินการให้แล้วเสร็จเร็วขึ้น และจะมีผลต่อการกระตุ้นให้เกิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจจากโครงการก่อสร้างด้วย แต่ไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบที่เป็นการสร้างต้นทุนทางสังคมให้ประชาชนโดยทั่วไป (ทั้งที่จะได้รับประโยชน์จากโครงการและที่จะไม่ได้รับผลประโยชน์จากโครงการ) ต้องร่วมกันแบกรับ การก่อสร้างโครงการพื้นฐานในหลาย ๆ จุดพร้อมกัน ลดพื้นผิวจราจรลงอย่างมากในช่วงระยะเวลาสั้นๆ ประชาชนผู้ใช้รถใช้ถนนไม่สามารถวางแผนการเดินทางเพื่อหลีกเลี่ยงความแออัดของการจราจร ผู้ดำเนินการก่อสร้างไม่มีช่องทาง หรือกระบวนการในการแจ้งปรับเปลี่ยนรูปแบบหรือช่องทางการจราจรตามขั้นตอนของการก่อสร้าง จนทำให้การจราจรติดขัดอย่างมาก ผู้เขียนไม่เห็นว่ามีการศึกษาไว้เพื่อประกอบการพิจารณาก่อนการตัดสินใจดำเนินโครงการหรือไม่ว่าในระหว่างการดำเนินโครงการก่อสร้างที่เกิดขึ้นพร้อมกันหลายจุดนั้น จะทำให้เกิดการติดขัดของจราจรมากน้อยเพียงใด และคิดเป็นต้นทุนเท่าไหร่ เพราะต้นทุนแบบนี้เป็นต้นทุนที่ “มักจะถูกลืม” เป็นต้นทุนต่อสังคมที่ภาครัฐผู้เป็นเจ้าของโครงการไม่ต้องจ่าย ผู้รับเหมาก่อสร้างมาดำเนินโครงการก็ไม่ต้องจ่าย ผู้ที่จะต้องจ่ายเป็นสังคม เป็นประชาชนทั่วไปผู้ใช้รถใช้ถนนที่จะเป็นผู้จ่ายในรูปแบบของค่าน้ำมันเชื้อเพลิงที่มากขึ้นจากรถติด (และยิ่งราคาน้ำมันปรับเพิ่มขึ้นอย่างมากด้วยในช่วงนี้) มีต้นทุนค่าดูแลรักษายานพาหนะของตนเพิ่มขึ้นจากการที่พื้นผิวถนนขรุขระจากการก่อสร้าง ต้นทุนทางด้านสิ่งแวดล้อมหรือมลพิษที่เพิ่มขึ้นจากสภาพการจราจรที่แออัดมากขึ้น ต้นทุนเหล่านี้เป็นต้นทุนทางสังคมที่ถูกลืมไปว่าเป็นต้นทุนที่เกิดขึ้นกับประชาชนในสังคมนั้น

สิ่งที่กล่าวถึงข้างต้นนั้นเป็นเพียงตัวอย่างของต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นต่อพื้นที่เป็นการเฉพาะ เนื่องจากเป็นต้นทุนทางสังคมที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินโครงการที่เกิดขึ้นในพื้นที่หนึ่ง ๆ แต่ต้นทุนทางสังคมไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่เท่านั้น ถ้ามองภาพกว้างขึ้นในระดับประเทศ ต้นทุนทางสังคมกลายเป็นต้นทุนสำคัญที่ทำให้ประเทศสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขัน ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนที่เกี่ยวกับความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน ต้นทุนจากการทุจริตคอร์รัปชัน ต้นทุนจากความยากจน ต้นทุนจากความเหลื่อมล้ำในสังคม ต้นทุนจากการที่คนในสังคมมีพฤติกรรมที่ไม่เคารพสิทธิของผู้อื่น ไม่มีการสร้างกฎระเบียบที่ดีของชุมชน ไม่เคารพกฎหมายหรือกฎระเบียบที่มีในสังคม (แม้ว่าจะเห็นว่ากฎระเบียบนั้นไม่ดี หรือไม่เหมาะสม) ฯลฯ ต้นทุนทางสังคมเหล่านี้เกาะกินสังคมไทยจนเป็นภาระที่หนักขึ้นตามลำดับ การใช้กฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายไม่เป็นผลด้วยเหตุเพียงว่าคนในสังคมมองกฎหมายว่าเป็นข้อจำกัดหรือข้อบังคับของสังคมที่อนุญาตให้ทำอะไรหรือไม่ให้ทำอะไร แต่ไม่ได้ตระหนักว่าเจตนาหรือความต้องการของการมีกฎหมายนั้นเพื่ออะไร และพร้อมที่จะปฏิบัติตามแม้ว่าจะไม่มีคนมาตามควบคุมให้ปฏิบัติตาม แต่ถ้ามีทัศนคติว่าทำได้เมื่อไม่ถูกจับได้ และแสวงหาหนทางเพื่อที่ตนจะไม่ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบที่มีอยู่ในขณะที่คนอื่น ๆ ในสังคมต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบนั้น ก็จะเท่ากับว่าตนมี “สิทธิพิเศษ” ในสังคม ซึ่งบุคคลนั้นจะได้ประโยชน์แต่ต้นทุนที่เกิดขึ้นตกอยู่กับสังคมหรือคนอื่น ๆ ในสังคม ต้นทุนทางสังคมเหล่านี้เพิ่มมากขึ้นมาตลอดในช่วง 40 ปีที่ประเทศไทยยกระดับการพัฒนาประเทศมากขึ้น เพียงแต่ว่าในปัจจุบันต้นทุนทางสังคมนี้ได้กลายเป็นอุปสรรคสำคัญหนึ่งที่ฉุดรั้งการพัฒนาของประเทศไปสู่การพัฒนาในระดับถัดไป หรือจะเรียกว่าเป็นการก้าวให้พ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลางก็คงจะไม่ผิดนัก ต้นทุนทางสังคมถูกสะท้อนให้เห็นชัดเจนมากขึ้นจากความถี่และความรุนแรงของการเกิดภัยพิบัติในประเทศ (อาจจะลองตรวจสอบดูการใช้งบกลางของภาครัฐว่ามีวงเงินงบประมาณที่ต้องใช้จ่ายในส่วนนี้มากน้อยเพียงใด) การเกิดขึ้นของอุบัติภัยและอุบัติเหตุที่ทำให้เกิดความสูญเสีย (คิดเป็นมูลค่าสูง แต่ถูกลืมและไม่ได้มีการประเมิน) มีผู้ได้รับผลกระทบจำนวนมากจากปรากฏการณ์เหล่านี้จนทำให้มีสถานะยากจน ไม่มีโอกาสที่จะมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น หรือถ้าทำได้ก็ต้องมีความพยายามมากกว่าคนอื่น ๆ

การพัฒนาประเทศของไทยไปสู่ระดับของการพัฒนาที่สูงขึ้น (ตามเป้าหมายของแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี) น่าจะต้องมีการให้น้ำหนักความสำคัญของการพัฒนาในเชิงคุณภาพมากกว่าทางด้านปริมาณ การลดต้นทุนทางสังคมจึงเป็นเครื่องมือหลักประการหนึ่งที่เป็นบทบาทของภาครัฐที่จะใช้ในการขับเคลื่อนการเติบโตและการฟื้นฟูเศรษฐกิจ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของภาครัฐในช่วงที่ผ่านมาส่วนใหญ่เป็นการลงทุนในเชิงปริมาณ คือ “สร้างเพิ่ม” เช่น ตัดถนนใหม่ สร้างโทลเวย์ สร้างทางรถไฟ ฯลฯ แต่เราไม่ค่อยเห็นนโยบายในเชิงคุณภาพที่เน้นให้ความสำคัญกับคุณภาพของโครงสร้างพื้นฐานที่มีอยู่ให้มีคุณภาพที่ดี ถ้าเราสร้างถนนแล้ว เราก็อยากให้ถนนนั้นมีพื้นผิวการจราจรที่ดี ไม่มีหลุมมีบ่อ ไม่ขรุขระ ถนนมีระบบความปลอดภัยที่ดีเพื่อลดการเกิดอุบัติเหตุในต่างประเทศ (โดยเฉพาะญี่ปุ่น) เราจะเห็นว่าเขาไม่ได้จำเป็นต้องมีถนนมากมายจนเกินไป แต่ถนนที่เขามีนั้นจะเรียบ มีคุณภาพที่ดี มีความปลอดภัยสำหรับผู้ใช้รถใช้ถนน แทนที่เราจะเน้นเพียงแค่พยายามจะสร้างให้ได้มาก ๆ ซึ่งเมื่อสร้างเสร็จแล้ว ก็ยังไม่แน่ใจว่าจะมีการใช้งานให้เกิดประโยชน์กันจริง ๆ แค่ไหน อย่างไร แต่เมื่อสร้างแล้วก็มีต้นทุนเกิดขึ้น ซึ่งต้นทุนนั้นสังคมต้องร่วมกันแบกรับ รถไฟฟ้าหลากสีที่รัฐกระหน่ำสร้างในช่วงเวลาที่ผ่านมาที่จะทยอยแล้วเสร็จและเปิดให้บริการ จะมีซักกี่สายก็ไม่ทราบได้ที่จะมีผู้โดยสารได้จำนวนมากเท่ากับประมาณการที่ทำไว้ตอนที่เขียนโครงการ ตอนที่ประเมินโครงการ ถ้าไม่สามารถมีผู้โดยสารได้เพียงพอ โครงการแต่ละโครงการก็จะเข้าสู่ภาวะขาดทุน และถึงตอนนั้น ภาระเหล่านี้ก็จะต้องตกกลับมาเป็นต้นทุนของสังคมที่สังคม (ประชาชน) โดยรวมต้องร่วมกันแบกรับ ดังนั้น ในช่วงที่ประเทศยังต้องประสบความยากลำบากทางเศรษฐกิจอีกพอสมควร ถ้าแนวทางการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจจะได้คำนึงถึงประเด็นทางด้านคุณภาพ ด้านประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์จากปัจจัยที่เรามีอยู่เป็นทุนเดิม รวมทั้งการลดต้นทุนทางสังคมที่พอกพูนมากขึ้นมามากแล้วให้ลดลงบ้าง ก็น่าจะเป็นแนวทางในการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจที่จะสามารถยกระดับการพัฒนาประเทศได้อย่างยั่งยืนต่อไป