ทองใหญ่ อัยยะวรากูล
ปัญหาฝุ่นในประเทศไทยซึ่งดูเหมือนเป็นปัญหาที่ไม่ว่าใครก็แก้ไม่ได้ในเวลานี้ กลับเป็นปัญหาที่ไม่ได้ซับซ้อนอะไรนักในเชิงเศรษฐศาสตร์ และสามารถแก้ได้ง่ายถึงขนาดที่ว่าหนังสือเศรษฐศาสตร์พื้นฐานทุกเล่มต่างต้องได้กล่าวถึงการแก้ปัญหาทำนองนี้แทบทั้งสิ้น อีกทั้งวิธีการแก้ปัญหาก็อาศัยเพียงหลักความรู้พื้น ๆ ที่สามารถอธิบายนักศึกษาเศรษฐศาสตร์ในระดับปริญญาตรีชั้นปีที่หนึ่งให้เข้าใจได้ภายในเวลาหนึ่งชั่วโมง หลักความรู้ทางเศรษฐศาสตร์พื้นฐานที่ว่านี้ก็คือ การกำหนดให้ผู้กระทำการใด ๆ ที่ก่อให้เกิดปัญหาฝุ่น ต้องแบกรับต้นทุนที่แท้จริงของปัญหาที่ตนเองได้ก่อขึ้นนั้น เช่น หากการเผาไร่ทำการเกษตรส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในพื้นที่โดยรอบคิดเป็นมูลค่าความเสียหายเท่าใด ก็หามาตรการบังคับให้ผู้ก่อปัญหาต้องชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นให้กับผู้ที่ได้รับผลกระทบเท่านั้น หรือจะใช้การเก็บภาษีในลักษณะภาษีสรรพาสามิตที่เก็บจากสินค้าจำพวกเหล้า บุหรี่ น้ำมัน หรือรถยนต์ เพื่อให้ราคาของสินค้าสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของสังคมก็ได้
ปัญหาฝุ่นที่รุนแรงขึ้นในแต่ละปีจึงใช่ว่าจะไม่มีทางแก้ แต่คล้ายกับว่ารัฐผู้มีอำนาจหน้าที่จะไม่ได้เด็ดขาดกับการแก้ปัญหานี้เท่าใดนัก ทั้งนี้ อาจเป็นได้ว่ารัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยงานของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายรัฐบาลซึ่งขึ้นตรงกับประชาชนผู้มีใช้สิทธิเลือกตั้งนั้น ลังเลที่จะใช้มาตรการแก้ปัญหาฝุ่นที่แม้จะได้ผล แต่อาจต้องแลกกับการเสียคะแนนสนับสนุนจากประชาชนบางส่วนหรือส่วนใหญ่ซึ่งเป็นผู้ก่อปัญหาฝุ่นเสียเอง แนวทางการจัดการกับปัญหาฝุ่นที่ใช้กันอยู่ทุกวันนี้จึงมีลักษณะเป็นมาตรการเชิงรับที่ผิวเผิน เช่น การให้ทำงานจากที่บ้าน การให้เจ้าหน้าที่ตำรวจกวดขันรถควันดำ การทำฝนเทียม การกวดขันให้หน่วยงานของรัฐป้องกันการเผา การสนับสนุนให้ประชาชนสามารถใช้รถไฟฟ้าและรถเมล์ฟรี และการสนับสนุนรับซื้ออ้อยสดในราคาสูงกว่าอ้อยเผา มากกว่าจะเป็นมาตรการเชิงรุกที่เด็ดขาด ตรงประเด็น และเกิดประสิทธิผล เช่น การเก็บภาษีจากสินค้าหรือกิจกรรมที่ก่อให้เกิดปัญหาฝุ่นในอัตราที่สะท้อนต้นทุนทางสังคมที่แท้จริง หรือประกาศให้เป็นสินค้าต้องห้ามเด็ดขาด
แนวทางการแก้ปัญหาฝุ่นที่พอจะเป็นไปได้ โดยไม่จำเป็นต้องอาศัยการออกกฎหมายใหม่โดยฝ่ายนิติบัญญัติ หรือการบังคับใช้กฎหมายที่จริงจังอย่างแท้จริงโดยฝ่ายบริหาร จึงน่าจะอาศัยอำนาจการตีความกฎหมายที่มีอยู่แล้วโดยฝ่ายตุลาการ ซึ่งที่ผ่านมาแม้ฝ่ายตุลาการจะถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นอำนาจที่ไม่ยึดโยงกับประชาชน แต่ด้วยลักษณะที่ว่านี้กลับมีจุดเด่นสำคัญคือความเป็นอิสระที่สามารถหาทางออกที่เป็นประโยชน์สูงสุดของสังคมอย่างปราศจากอคติ โดยไม่ต้องพะวงกับผลกระทบจากผู้เสียผลประโยชน์ดังเช่นอำนาจฝ่ายอื่น
เมื่อพิจารณาสมการของเศรษฐศาสตร์อาชญากรรมที่ว่า บุคคลจะกระทำความผิดหากประโยชน์ (Benefit) ที่บุคคลนั้นได้รับจากการกระทำความผิด สูงกว่าต้นทุน (Cost) ที่ตนเองต้องแบกรับแล้ว เมื่อนำมาปรับใช้กับกรณีปัญหาฝุ่น จะเห็นได้ว่าประโยชน์จากการกระทำความผิด เช่น การประหยัดรายจ่ายจากการเก็บเกี่ยวพืชผลด้วยวิธีอื่นแทนการเผานั้นสูง ส่วนต้นทุนที่ต้องแบกรับนั้นต่ำ เนื่องจากแม้จะมีกฎหมายบัญญัติไว้ให้การเผาในที่โล่งเป็นความผิด แต่กว่าที่ผู้กระทำความผิดจะต้องรับโทษนั้น กลับต้องผ่านหลายขั้นของกระบวนการยุติธรรม กล่าวคือ การกระทำความผิดนั้นจะต้องถูกพบเห็น เมื่อถูกพบเห็นแล้วผู้กระทำความผิดจะต้องถูกจับ เมื่อถูกจับแล้วจะต้องถูกฟ้อง ถูกลงโทษ และได้รับโทษที่มากพอ จึงจะรู้สึกว่าการกระทำความผิดนั้นไม่คุ้มค่า การแก้ปัญหาฝุ่นที่เกิดขึ้นในปัจจุบันจากมุมมองของนิติเศรษฐศาสตร์ จึงต้องปรับเปลี่ยนกลไกในขั้นตอนใดก็ได้ ให้ท้ายที่สุดแล้วประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการกระทำความผิด ต่ำกว่าต้นทุนที่ต้องแบกรับ อาทิ การทำให้ราคาพืชผลที่เก็บเกี่ยวด้วยวิธีการเผามีราคาต่ำด้วยมาตรการต่าง ๆ อันเป็นกระบวนการทางรัฐสภาและรัฐบาลซึ่งอาจไม่สามารถดำเนินการได้ง่าย และติดขัดด้วยอุปสรรคต่าง ๆ ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว
การแก้ปัญหาฝุ่นจึงน่าจะต้องพึ่งบทบาทของฝ่ายตุลาการซึ่งเป็นอำนาจที่เป็นอิสระกว่า ด้วยการทำให้ต้นทุนของผู้กระทำความผิดสูงกว่าประโยชน์ที่ตนได้รับ โดยอาศัยการตีความกฎหมายที่มีอยู่แล้ว อาทิ การตีความกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ให้การก่อให้เกิดปัญหาฝุ่นเป็นการทำละเมิดที่ผู้กระทำจำต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อการนั้น โดยการตีความในลักษณะดังกล่าวน่าจะเป็นปัจจัยที่ช่วยกระตุ้นให้ผู้ที่ได้รับความเสียหาย ประสงค์จะฟ้องให้ผู้ก่อให้เกิดปัญหาฝุ่นชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ซึ่งอาจเป็นผลให้ต้นทุนที่ผู้กระทำความผิดต้องแบกรับสูงขึ้นถึงระดับที่ตัดสินใจไม่กระทำความผิดในที่สุด ทั้งนี้ การตีความในลักษณะดังกล่าว น่าจะมีประสิทธิผลสูงกว่ามาตรการอื่นอาทิ การเผาในที่โล่งเป็นเหตุรำคาญ ตามมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งมีอัตราโทษต่ำมากเสียจนกล่าวได้ว่า แม้จะถูกเอาผิดและถูกลงโทษตามมาตรานี้จริง ก็ไม่เพียงพอที่จะเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้กระทำความผิดได้ หรือหากจะพิจารณาประสิทธิผลของพระราชบัญญัติอากาศสะอาดเพื่อประชาชนซึ่งกำลังอยู่ในการพิจารณาของรัฐสภาขณะนี้ ก็อาจเป็นที่กังขาว่าการบังคับใช้มาตรการต่างๆ ดังปรากฏในพระราชบัญญัติจะเป็นไปอย่างจริงจังเพียงใด เนื่องจากการบังคับดังกล่าวล้วนอาศัยการบังคับใช้โดยเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งอาจมีการละเลยไม่ปฏิบัติจริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ผู้กระทำความผิดเป็นผู้มีอำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจหรือทางการเมืองสูง
การตีความให้การกระทำให้เกิดฝุ่นเป็นการกระทำละเมิด ที่ผู้ใดก็ได้ที่ได้รับผลกระทบจะสามารถฟ้องร้องเอาค่าชดเชย จึงเป็นกลไกหนึ่งที่สลายอำนาจผูกขาดในการฟ้องคดีไม่ให้อยู่เฉพาะเจ้าหน้าที่ของรัฐ และน่าจะเกิดประสิทธิผลกว่ามากครับ
