การบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืนในชุมชนเกษตรกรรม

ผศ.ดร.ทัศนีย์ สติมานนท์ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) ttonganupong@gmail.com

ปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศส่งผลต่อการบริหารจัดการน้ำในชุมชนเกษตรกรรม งานวิจัยทางเศรษฐศาสตร์ได้อธิบายถึงการปรับตัวของเกษตรกรในการบริหารจัดการน้ำเพื่อให้สามารถทำการเกษตรได้อย่างยั่งยืนโดยคำนึงถึงทรัพยากรสำหรับคนรุ่นอนาคต ปัญหาเรื่องน้ำในภาคเกษตรของไทยนั้นมีหลายประเภท ได้แก่

    • 1) การขาดแคลนน้ำในช่วงน้ำแล้งจนนำไปสู่ข้อขัดแย้งระหว่างผู้ใช้น้ำ
    • 2) น้ำท่วมในพื้นที่เกษตรในช่วงฤดูฝน
    • 3) การเพิ่มขึ้นของปริมาณอุปสงค์การใช้น้ำของประชากรนอกภาคเกษตร
    4) การปนเปื้อนของสารเคมีจากภาคเกษตรและของเสียจากภาคอุตสาหกรรม1

ทั้งนี้ บทความนี้จะกล่าวถึงแนวทางการแก้ปัญหาแรกเท่านั้น

ส่วนใหญ่ชุมชนจะได้รับเงินสนับสนุนการสร้างระบบชลประทานจากหน่วยงานภายนอก ทำให้หน่วยงานอาจไม่ทราบถึงความต้องการที่แท้จริงของคนในชุมชน และคนในชุมชนขาดความรู้สึกของการเป็นเจ้าของ จึงขาดแรงจูงใจในการบำรุงรักษาระบบ นอกจากนี้ เมื่อได้รับเงินอุดหนุนทำให้ราคาน้ำหรือต้นทุนการใช้น้ำที่เกษตรกรรับรู้และต้องจ่ายต่ำกว่าความเป็นจริง ส่งผลให้มีการใช้น้ำในปริมาณที่มากกว่าที่ควรจะเป็น รวมทั้งการอุดหนุนให้น้ำมีราคาต่ำยังทำให้ลดแรงจูงใจสำหรับการใช้เทคโนโลยีที่ช่วยให้ประหยัดน้ำด้วย ปัญหาการใช้น้ำมิได้จำกัดเพียงปัญหาการใช้น้ำผิวดินเท่านั้น ปัญหาการใช้น้ำใต้ดินก็เป็นปัญหาที่สำคัญเช่นกัน โดยปัจจุบันมีการนำน้ำใต้ดินมาใช้เพิ่มมากขึ้นเนื่องจากต้นทุนในการขุดบ่อลดลงและเกษตรกรในบางประเทศได้รับการอุดหนุนค่าไฟทำให้ต้นทุนในการปั๊มน้ำมาใช้ต่ำกว่าความเป็นจริงด้วย

น้ำผิวดินและน้ำใต้ดินนับเป็นทรัพยากรส่วนร่วม (common resource) ที่ไม่สามารถกีดกันให้ผู้อื่นใช้ได้ (non-excludable) หรือเป็นของทุกคนจนไม่มีใครเป็นเจ้าของ และน้ำเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดเมื่อผู้ใดผู้หนึ่งใช้ไปจะทำให้เหลือทรัพยากรน้อยลงสำหรับผู้อื่น (rival) ทำให้เกิดโศกนาฏกรรมของการใช้ทรัพยากรร่วม (tragedy of common) การไม่สามารถกีดกันการใช้ทรัพยากรได้ ส่งผลให้แต่ละคนใช้ทรัพยากรมากเกินไปจนมีจำนวนลดลงและอาจหมดไปในที่สุด วิธีแก้ปัญหาโศกนาฎกรรมของการใช้ทรัพยากรร่วมกันโดยทั่วไป ถูกเสนอไว้สองทางเลือก ได้แก่

    • 1) การกำหนดกฎระเบียบโดยรัฐเพื่อห้ามหรือจำกัดปริมาณการใช้ทรัพยากรของชุมชน
    2) การทำให้ความเป็นเจ้าของปรากฏชัดเจนขึ้น เพราะการมีเจ้าของทำให้มีผู้ดูแลผลประโยชน์เป็นอย่างดีและป้องกันการใช้ทรัพยากรเกินปริมาณที่เหมาะสม

อย่างไรก็ดี นักเศรษฐศาสตร์ชื่อ Elinor Ostrom ได้แย้งแนวคิดโศกนาฏกรรมของการใช้ทรัพยากรร่วมกัน โดยพบว่า ชุมชนหลายแห่งสามารถจัดการแก้ไขปัญหาการมีทรัพยากรอันจำกัดได้เอง ด้วยการจัดทำข้อตกลงหรือกติกาการใช้ทรัพยากรร่วมกัน2 ซึ่งคนในแต่ละชุมชนมีการร่วมมือกันเพื่อจัดการบริหารทรัพยากรที่แตกต่างกันไปตามบริบทของแต่ละชุมชน

การบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืนในชุมชนเกษตรกรรมของไทยนั้นมีหลากหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นการส่งเสริมให้มีการขุดบ่อเพื่อใช้สำหรับกักเก็บน้ำในพื้นที่เพาะปลูกของตนเอง ซึ่งนับเป็นการแปลงน้ำที่เป็นทรัพยากรร่วมให้เป็นสินค้าเอกชน (private good) ทำให้เพิ่มประสิทธิภาพการใช้น้ำ อีกทั้งหลายชุมชนเกษตรกรรมในไทยพัฒนากติกาเพื่อดูแลบริหารจัดการน้ำกันเองโดยรัฐทำหน้าที่ให้ความช่วยเหลือและอำนวยความสะดวก (state-reinforced self-governance) ในเรื่องต่าง ๆ อาทิ การเงิน และเทคโนโลยี เป็นต้น ตัวอย่างเช่น การบริหารจัดการน้ำในชุมชนบ้านโคกล่าม-แสงอร่าม อำเภอหนองวัว จังหวัดอุดรธานี ที่รับความช่วยเหลือจาก มูลนิธิปิดทองหลังพระ สืบสานแนวพระราชดำริในการให้ความรู้และให้คำปรึกษาจนทำให้คนในชุมชนสามารถรวมกลุ่มกันเก็บข้อมูลน้ำ ทำแผนที่น้ำในชุมชน วางแผนการเพาะปลูกร่วมกันเพื่อปลูกพืชให้สอดคล้องตามสภาพอากาศและปริมาณน้ำฝนที่เปลี่ยนแปลง รวมทั้งมีการกำหนดกฎกติกาในการจ่ายเงินเพื่อใช้น้ำจากอ่างเก็บน้ำในชุมชน และนำเงินนั้นมาซ่อมแซมระบบส่งน้ำที่ต่อมาจากอ่างเก็บน้ำ โดยอัตราค่าใช้น้ำและการผลัดเปลี่ยนกันมาซ่อมแซมรักษาระบบส่งน้ำนั้นมาจากความเห็นร่วมกันของคนในชุมชนที่มาการประชุมร่วมกันทุกเดือน ซึ่งทำให้คนในชุมชนมีส่วนร่วมในการกำหนดกติกา รู้สึกเป็นเจ้าของ และร่วมกันสอดส่องดูแลมิให้มีการทำผิดกติกา

นอกจากนี้ แนวปฏิบัติร่วมกันซึ่งทำให้ประสบความสำเร็จในการใช้ทรัพยากรร่วมอย่างยั่งยืนในสังคม คือ 1) การสร้างทุนทางสังคม (social capital) หมายถึง การสร้างเครือข่าย ความสัมพันธ์ทางสังคม ความไว้วางใจ บรรทัดฐานของสังคม ซึ่งมีความเข้มแข็งของผู้นำเป็นสิ่งสำคัญในการสร้างทุนทางสังคม นอกจากนี้ทุนทางสังคมยังส่งผลให้สามารถในการบังคับใช้กฎกติกา และลดปัญหาการได้รับผลประโยชน์โดยไม่เสียแรงงานหรือต้นทุนอื่นใด (free rider) ด้วยการใช้แรงกดดันทางสังคม ตัวอย่างเช่น ผู้ใช้น้ำในชุมชนต้องมีส่วนร่วมในการรักษาแหล่งน้ำและระบบชลประทานของชุมชน เป็นต้น และ 2) การสร้างทุนมนุษย์ (human capital) หมายถึง การสร้างทักษะหรือความสามารถส่วนบุคคล เช่น ความเป็นผู้นำ ทักษะด้านสังคม ทักษะด้านการสื่อสาร และความฉลาด เป็นต้น

ทั้งนี้ การแก้ปัญหาของแต่ละชุมชนหรือแต่ละเวลาจะแตกต่างกัน ขึ้นกับบริบทแวดล้อมของชุมชนนั้น ๆ วิธีการแก้ปัญหาที่ประสบความสำเร็จในชุมชนหนึ่งอาจไม่สามารถใช้ได้กับชุมชนอื่น ๆ หรือวิธีที่ได้ผลในอดีตอาจไม่สามารถนำมาแก้ปัญหาในปัจจุบันได้ ลักษณะของการดำเนินการจึงเป็นรูปแบบพลวัตที่ต้องมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง มีการเก็บข้อมูลและปรับกฎกติกาให้สอดคล้องกับปัญหาและความท้าทายใหม่ตลอดเวลา ทำให้การบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืนในชุมชนเกษตรกรรมเป็นประเด็นที่ท้าทาย โดยรัฐมิใช่ผู้ดำเนินการแก้ปัญหาโดยตรง แต่รัฐต้องคอยเป็นแรงกระตุ้น ส่งเสริม สนับสนุน และเป็นที่ปรึกษาให้ชุมชนสามารถระบุปัญหาและพัฒนาแนวทางการแก้ปัญหาด้วยตนเองให้ได้

หมายเหตุ: บทความนี้เกี่ยวข้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเป้าหมายที่ 2 และ 6

เอกสารอ้างอิง

Neef, A., Chamsai, L., Hammer, M., Wannitpradit, A., Sangkapitux, C., Xyooj, Y., Sirisupluxuna, P., & Spreer, W. (2004). Water Tenure in Highland Watersheds of Northern Thailand: Tragedy of the Commons or Successful Management of Complexity? In G. Gerold, M. Fremerey, & E. Guhardja (Eds.), Land Use, Nature Conservation and the Stability of Rainforest Margins in Southeast Asia (pp. 367–390). Springer. https://doi.org/10.1007/978-3-662-08237-9_21
Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.

ที่มา: การบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืนในชุมชนเกษตรกรรม