เข้าใจเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนจากมุมมองทางเศรษฐศาสตร์

ผศ.ดร. สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า Santi_nida@yahoo.com

องค์การสหประชาชาติ (United Nations: UN) พัฒนาเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) ทั้ง 17 เป้าหมายขึ้นเพื่อเป็นหมุดหมาย (หลายท่านอาจจะใช้คำว่า “ฉากทัศน์” หรือ “วิสัยทัศน์” ของการพัฒนาที่เรียกว่ามีความยั่งยืน) ให้ประเทศสมาชิกที่เห็นพ้องกับการใช้เป้าหมายเหล่านี้เป็นเครื่องมือในการกำหนดทิศทางการพัฒนาของแต่ละประเทศ เป้าหมายทั้ง 17 เป้าหมายโดยนัยสำคัญจึงเป็นการกำหนดเป้าหมายที่ผลสัมฤทธิ์ (Outcomes) ของกระบวนการพัฒนา ไม่ได้เป็นเป้าหมายจากกระบวนการ (Process) ซึ่งครอบคลุมถึง 5 มิติที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา ได้แก่ (1) มิติทางสังคม (เกี่ยวกับคน ชุมชน วิถีชีวิต) (2) มิติด้านเศรษฐกิจ (3) มิติด้านสิ่งแวดล้อม (4) มิติด้านสันติภาพและองค์กร และ (5) มิติด้านการเป็นหุ้นส่วนของการพัฒนา ซึ่งถ้าจะพิจารณาจากกรอบการมองความครอบคลุมของการพัฒนาที่จะมีความยั่งยืนได้นั้น ก็น่าจะบอกได้ว่าเป็นการขยายกรอบของการพัฒนาให้กว้างและครอบคลุมมากขึ้นกว่า “เป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ หรือ Millinium Development Goals (MDGs)

เพื่อตอบโจทย์ที่สำคัญคือ ความยั่งยืน การมีมิติที่ 4 และ 5 อยู่ใน SDGs ด้วยนั้น เป็นการตอกย้ำให้เห็นถึงความสำคัญของการสร้างความร่วมมือไม่เพียงแต่ภายในประเทศใดประเทศหนึ่งเป็นการเฉพาะตัว แต่ยังรวมถึงการมีส่วนรวมในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่ง หรือหุ้นส่วนของการพัฒนาอีกด้วยซึ่งเป็นนัยนะที่สำคัญต่อความหมายของการพัฒนาอย่างยั่งยืนว่าต้องเป็นการพัฒนาที่บูรณาการ แบบที่เรียกว่า Inclusive Growth หรือที่ในประเทศไทยชอบใช้ให้เข้าใจง่ายว่าไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง

การขับเคลื่อนให้บรรลุเป้าหมายของการพัฒนาอย่างยั่งยืนนั้น จะเห็นได้ว่าไม่ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องการจัดลำดับความสำคัญ(Priority) ของเป้าหมาย ไม่ได้หมายความว่าต้องทำเป้าหมายใดเป้าหมายหนึ่งก่อน แล้วถึงทำเป้าหมายอื่นต่อไป และในความเป็นจริง ก็ไม่จำเป็นจะต้องทำให้บรรลุในทุก ๆ เป้าหมาย การตัดสินใจดำเนินการเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย SDGs ทั้ง 17 เป้าหมายจึงเป็นทางเลือกของแต่ละประเทศที่จะต้องไปพิจารณากันเองให้สอดคล้องกับสถานะและบริบทของประเทศตน และไม่ได้เป็นพันธะสัญญาที่ประเทศจะต้องบรรลุให้ได้ทั้ง 17 เป้าหมายตามกรอบระยะเวลาที่กำหนด ว่าง่ายคือ เป็นทางเลือกของแต่ละประเทศ และเพื่อให้เห็นถึงความก้าวหน้า ผู้เสนอแนะเป้าหมายของการพัฒนาอย่างยั่งยืน (ซึ่งในที่นี่ก็คือ UN) ได้กำหนดดัชนีชี้วัดย่อยลงไปในแต่ละเป้าหมายรวมกันอีก 232 ตัวชี้วัด ซึ่งก็จะเป็นตัวชี้วัดเพื่อเป็นมาตรวัดในการแสดงถึงความก้าวหน้าไปสู่เป้าหมายที่ตั้งไว้

ตัวชี้วัดเหล่านี้จึงมักจะมีลักษณะของการประเมินหรือการวัดที่กระบวนการ (Process indicator) ที่จะนำไปสู่เป้าหมายของการพัฒนาอย่างยั่งยืน นอกจากนี้ ผู้กำหนดตัวชี้วัดเหล่านี้ยังได้ตระหนักถึงความแตกต่างของบริบทในแต่ละประเทศ ตัวชี้วัดทั้ง 232 ตัวชี้วัดนี้จึงเป็นเพียงแค่เกณฑ์ตามมาตรฐานสากล แต่สามารถปรับเปลี่ยนได้ตามที่แต่ละประเทศเห็นว่าเหมาะสม โดยมีการอธิบายถึงการปรับเปลี่ยนของดัชนีนั้นมีความสอดคล้องกับดัชนีตามมาตรฐานสากลอย่างไร ดังนั้น การขับเคลื่อนไปสู่เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนของแต่ละประเทศจึงสามารถมีความยืดหยุ่น และมีวิธีการดำเนินงาน (Approach) ได้หลากหลาย เช่น ในกรณีของประเทศไทย ก็มีการรายงานความก้าวหน้าว่าสามารถบรรลุ SDGs ในเป้าหมายที่เป็นการขจัดความยากจน (No poverty) ในเป้าหมายที่ 1 แต่ก็เป็นที่ทราบกันดีว่า เราไม่ได้หมายความว่าในประเทศไทยไม่มีคนจน เพราะความเป็นคนจนมีนิยามได้หลากหลาย

การบริหารราชการของภาครัฐก็ยังมีการออกมาตรการ หรือนโยบายเพื่อการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย (หรือคนจน) ในประเทศอีกหลายมาตรการ ได้แก่ มาตรการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ที่มีผู้ลงทะเบียนและผ่านการคัดกรองแล้วกว่า 13 ล้านคน มาตรการช่วยเหลือค่าครองชีพกับผู้มีรายได้น้อย มาตรการพักหรือหยุดการชำระหนี้แกครัวเรือนที่มีรายได้น้อยหรือเกษตรกร เป็นต้น จะเห็นได้ว่า การรายงานว่าประเทศไทยบรรลุ SDGs ในเป้าหมายการขจัดความยากจน ยังไม่ได้หมายความว่าไม่มีความยากจน หรือไม่มีคนจนในประเทศไทย เช่นเดียวกันกับการรายงานว่าประเทศไทยบรรลุเป้าหมายการมีการศึกษาที่มีคุณภาพ (Quality Education) ก็อาจจะไม่ได้หมายความว่า คนไทยทุกคนสามารถเข้าถึงบริการการศึกษาที่มีคุณภาพได้ ฯลฯ

ถ้าพิจารณาแบบนี้แล้ว ก็จะเห็นว่าเหตุผลในทางเศรษฐศาสตร์ที่จะสนับสนุนวิสัยทัศน์ หรือเป้าหมายของการพัฒนาอย่างยั่งยืนนั้นมีอยู่ และมีน้ำหนักเพียงพอที่จะต้องนำมาพิจารณาประกอบเพราะในเป้าหมายทั้ง 17 เป้าหมายนั้น แม้ว่าทุก ๆ เป้าหมายล้วนแต่เกี่ยวข้องกับการใช้ทรัพยากรของประเทศให้เกิดประโยชน์สูงสุด การจัดสรรทรัพยากรของประเทศให้ได้มีประสิทธิภาพสูงสุด แต่ก็ต้องตระหนักถึงบริบทในองค์รวมของประเทศด้วยว่า วิธีการ หรือแนวทางที่จะต้องใช้เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของการพัฒนาอย่างยั่งยืนจะเป็นอย่างไร ในฐานะที่เป็นประเทศกำลังพัฒนาที่มีทรัพยากร (โดยเฉพาะงบประมาณ) ที่จำกัด เราจะเลือกจัดลำดับความสำคัญของการขับเคลื่อนไปสู่ SDGs เหล่านั้นอย่างไร เป้าหมายใดมีลำดับความสำคัญต่อสังคมไทย เศรษฐกิจไทยมากน้อยแตกต่างกันอย่างไร ไม่ได้หมายความว่าเมื่อผู้นำประเทศไปแถลงรับว่าจะขับเคลื่อนตามกรอบ SDGs มาแล้ว เราก็จะต้องดันให้สามารถบรรลุเป้าหมายให้ได้ทุกเป้าหมาย หรือทำให้บรรลุให้ได้มากที่สุดตามกรอบระยะเวลาที่กำหนด เพื่อให้ประเทศไทยสามารถบอกกับชาวโลกได้ว่าเราได้บรรลุเป้าหมายแล้ว แต่ด้วยต้นทุนเท่าไหร่ อะไรบ้าง ใครในสังคมบ้างที่เป็นคนแบกรับ เป็นเรื่องที่ไม่มีใครทราบหรือสนใจอยากจะทำความเข้าใจ

นอกจากนี้ ยังอาจจะต้องคำนึงถึงด้วยว่า ช่วงระยะเวลา (Timing) ที่เหมาะสมในการขับเคลื่อน SDGs ในแต่ละเป้าหมายควรจะเป็นอย่างไร ซึ่งเราก็ทราบดีอยู่แล้วว่า SDGs ที่สร้างขึ้นมานั้น มีขอบเขตกว้างขวาง ครอบคลุมหลากหลายมิติ และในหลายส่วนยังต้องอาศัยความร่วมมือกับทุกๆ ภาคส่วนทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศอีกด้วย ที่สำคัญสุดท้ายคือ เราจำเป็นต้องตระหนักอยู่เสมอด้วยว่า แม้ว่าการขับเคลื่อนตามกรอบของ SDGs จะถูกมองว่าเป็นสิ่งที่ดี และอาจจะจำเป็นต้องทำ แต่การขับเคลื่อนตามแนวทางวิสัยทัศน์ของความยั่งยืนที่กำหนดขึ้นนั้นก็มีต้นทุนที่จะต้องจ่ายเช่นเดียวกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าเรามองต้นทุนเหล่านั้นในแง่ของต้นทุนค่าเสียโอกาส (ในทางเศรษฐศาสตร์พิจารณาจากต้นทุนค่าเสียโอกาส) ก็จะเห็นว่า เราจำเป็นต้องศึกษาให้ทราบด้วยว่า การขับเคลื่อนเพื่อให้บรรลุตาม SDGs ซึ่งก็จะทำให้เราได้ประโยชน์จากการพัฒนาที่ยั่งยืนนั้น ต้องแลกมาด้วยต้นทุนอะไรบ้าง (ในที่นี้ต้องสมมติว่าประโยชน์ที่จะได้รับจากการทำให้บรรลุตาม SDGs นั้นมากกว่าต้นทุนค่าเสียโอกาสที่จะต้องจ่าย คือ มีความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์นั่นเอง) ใครในสังคมที่จะต้องเป็นผู้แบกรับ ผู้ที่แบกรับต้นทุนเหล่านี้กระจายกันอย่างเท่าเทียม เช่นเดียวกันกับผู้ประโยชน์ที่ได้รับมีการกระจายอย่างเท่าเทียมหรือไม่ โดยรวมในส่วนนี้ ผู้เขียนหมายถึงประเด็นความคุ้มค่าของการตัดสินใจเลือก (Trade-off between choices) และการกระจายของผลประโยชน์และต้นทุน (Distribution of benefits and costs) ซึ่งน่าจะต้องมีความเป็นธรรม (Fairness) เป็นที่ตั้ง

โดยสรุป ถ้ามองผ่านเลนส์ทางด้านเศรษฐศาสตร์ก็จะพบว่า การขับเคลื่อนไปสู่เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนที่ผู้นำประเทศได้ประกาศที่จะยอมรับเอากรอบเป้าหมายเหล่านั้นมาผนวกเข้ากับแนวทางการพัฒนาของประเทศ ยังคงมีนัยสำคัญหลายประการที่จะต้องมีการพิจารณา หรือประเมินให้เกิดความชัดเจน ก่อนที่จะประยุกต์ใช้เป้าหมายเหล่านั้นไปเป็นตัวชี้วัดการดำเนินงาน (KPI) ของแต่ละหน่วยงานภาครัฐกันอย่างกว้างขวาง เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดำเนินงานที่ต้องอาศัยภาครัฐในฐานะที่มีบทบาทเป็นผู้นำและการสร้างความร่วมมือกับภาคเอกชนและภาคประชาสังคม โดยคำนึงถึงความสำคัญใน 3 ประเด็น ดังนี้ (1) การจัดลำดับความสำคัญของเป้าหมาย (Prioritization of goals) (2) การพิจารณาความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ของทางเลือก (Economic feasibility among alternatives) เพื่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน และ (3) ช่วงเวลา (Timing) และการกระจายของประโยชน์และต้นทุน (Distribution of benefits and costs) ของการขับเคลื่อนไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน

ที่มา: เข้าใจเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนจากมุมมองทางเศรษฐศาสตร์