ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า Santi_nida@yahoo.com
“จะเปลี่ยนแปลงอย่างไร ?” “เอาเงินมาจากไหน ?” ให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน
เชื่อว่าคำถาม 2 คำถามนี้คงเป็นคำถามที่อยู่ในใจประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศในช่วงเวลาที่กำลังจะมีการเลือกตั้ง และนักการเมือง (พรรคการเมือง) ก็พยายามนำเสนอแนวนโยบายในหลากหลายรูปแบบเพื่อให้โดนใจประชาชน นโยบายต่าง ๆ ที่ถูกนำเสนอออกมา ส่วนใหญ่ก็ล้วนแต่เป็นการนำเสนอว่าจะทำอะไร ซึ่งก็ส่วนใหญ่อีกเช่นเดียวกัน ที่เรามักจะเห็นมาตรการประเภท “เอาใจประชาชน” (หรือจะเรียกว่า ประชาชนนิยมก็อาจจะไม่ผิดนัก) แต่มีมาตรการจำนวนไม่มากเลยที่ถูกนำเสนอออกมาเพื่อ “แก้ไขปัญหาให้กับประชาชน” และโดยเฉพาะอย่างยิ่งการแก้ไขปัญหาด้วยเครื่องมือหรือมาตรการที่ถูกต้องและเหมาะสม
ต่อคำถามที่ว่าเรา “จะเปลี่ยนแปลงอย่างไร ?” คำตอบของคำถามนี้จะสะท้อนให้เห็นว่าผู้นำเสนอนโยบายนั้น มองเห็นอะไรที่เป็นปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่จำเป็นว่าจะต้องเป็นปัญหาทางด้านเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ถ้าเห็นว่าเศรษฐกิจมีปัญหา และจำเป็นต้องได้รับการแก้ไข ก็นำเสนอนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ และถ้าเห็นว่าระบบเศรษฐกิจมีปัญหา ก็น่าจะต้องชี้ชัดลงไปด้วยว่าปัญหาที่ว่านั้นเป็นปัญหาอะไร เช่น มีปัญหาด้านการเติบโตของเศรษฐกิจ (Economic Growth) หมายถึงว่า เศรษฐกิจขยายตัวได้ต่ำกว่าศักยภาพที่พึงจะทำได้ จำเป็นต้องเร่งให้สามารถเติบโตให้ได้ตามศักยภาพ
หรือปัญหาอยู่ที่ว่าศักยภาพทางเศรษฐกิจมีอยู่เพียงแค่นั้น ศักยภาพทางเศรษฐกิจมีน้อยลง จำเป็นต้องพัฒนาศักยภาพทางเศรษฐกิจให้สูงขึ้นเพื่อให้สามารถแข่งขันกับประเทศอื่นในเศรษฐกิจโลกได้ แต่ก็ต้องไม่ลืมว่า ปัญหาในระบบเศรษฐกิจของประเทศก็คงจะไม่ได้มีปัญหาเรื่องการขยายตัวทางเศรษฐกิจแต่เพียงเรื่องเดียวเท่านั้น ยังมีปัญหาอื่น ๆ อีกหลายปัญหาที่จะต้องแก้ไขโดยเฉพาะปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการที่จะต้องปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศไปตามสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไปจากโครงสร้างของทรัพยากรการผลิตและเทคโนโลยีการผลิตที่เปลี่ยนไปมากตามความก้าวหน้าขององค์ความรู้ทางด้านวิทยาศาสตร์ (Scientific Knowledges)
ดังนั้น การจะตอบคำถามนี้ให้ได้ดี ไม่เพียงแต่จะต้องมีความเข้าใจสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมในประเทศเป็นอย่างดี และยังจะต้องจัดลำดับความสำคัญของสิ่งที่จะต้องดำเนินการก่อน (Prioritize) ตามที่เห็นว่ามีความสำคัญเร่งด่วนแตกต่างกัน เพื่อกำหนดเป้าหมายที่ชัดเจนให้ได้ว่าจะต้องการบรรลุเป้าหมายใดบ้าง ในระยะเวลาเท่าไหร่ ตามการดำเนินนโยบายนั้น ๆ
จะเห็นได้ว่าปัญหาหลายอย่างที่เกิดขึ้นในสังคมและระบบเศรษฐกิจไทยเป็นปัญหาในเชิงโครงสร้าง เช่น การเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างประชากรและแรงงาน ปัญหาความเหลื่อมล้ำในมิติต่าง ๆ และการกระจุกตัวของความเจริญทางเศรษฐกิจ ความสามารถในการผลักดันให้เกิดการเพิ่มผลิตภาพการผลิตและประสิทธิภาพการผลิตในระดับภูมิภาคและในระดับอุตสาหกรรม ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันที่ดูเหมือนจะทวีความรุนแรงมากขึ้น การปฏิรูประบบราชการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพภาครัฐ ปัญหาการเป็นหนี้ของครัวเรือนทั้งหนี้ในระบบและหนี้นอกระบบ ฯลฯ
ปัญหาเหล่านี้เป็นปัญหาที่ต้องอาศัยระยะเวลายาวนานกว่าจะเห็นผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินนโยบาย นโยบายเหล่านี้จึงมักจะถูกมองข้ามและไม่ได้รับความสนใจจากนักการเมือง แต่สำหรับประชาชน (ผู้ทำหน้าที่ในการพิจารณานโยบายที่ถูกนำเสนอออกมา) จำเป็นต้องสะท้อนสิ่งที่เห็นว่าเป็นปัญหาให้สังคมรับทราบแม้ว่าปัญหานั้นจะต้องใช้ระยะเวลานาน และอาจจะไม่เกิดประโยชน์ต่อตนเองโดยตรง (คือ พยายามอย่าคิดเฉพาะว่าเราจะได้รับอะไรเมื่อมีการเลือกตั้งแล้ว) แต่คงต้องพิจารณาและติดตามว่าสังคมโดยรวมได้ประโยชน์อะไร คุณภาพชีวิตดีขึ้นอย่างไรบ้าง และสังคมโดยรวมดีขึ้นอย่างไรบ้าง เพราะโดยปกติ การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจมักจะเกี่ยวข้องกับการจัดสรรทรัพยากรการผลิตภายในประเทศ (Allocatiom of resources) ผ่านเครื่องมือทางด้านภาษีในการจัดเก็บรายได้ของภาครัฐ และการใช้จ่ายของภาครัฐในกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ที่รัฐดำเนินการ
เมื่อสามารถกำหนดเป้าหมายของการดำเนินนโยบายตามการระบุความสำคัญและความเร่งด่วนของปัญหาแล้ว ก็จะมาถึงคำถามต่อมาคือ แล้วจะ “เอาเงินมาจากไหน ?” มาดำเนินการตามนโยบายที่ต้องการ จะนำไปสู่ประเด็นข้อถกเถียงกันอย่างมากว่า รัฐจะต้องหารายได้เพิ่มขึ้นเพื่อมาดำเนินนโยบายต่าง ๆ ที่ต้องการ
ดังนั้น รัฐก็จำเป็นต้องจัดหารรายได้เพิ่มขึ้นโดยการจัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้น หรือถ้ารัฐไม่จัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้น แต่มีรายจ่ายเพิ่มขึ้นตามนโยบายที่จะดำเนินการ ย่อมต้องก่อหนี้เพิ่มขึ้น จะทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น สิ่งที่กล่าวถึงข้างต้นนี้ เป็นเรื่องปกติธรรมดาที่พึงจะเข้าใจได้ว่า เมื่อประชาชนเรียกร้องต้องการสวัสดิการที่ดีขึ้น (เงินช่วยเหลือ เบี้ยคนชรา บำนาญประชาชน หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า เรียนฟรี ฯลฯ) ไม่ว่าจะเป็นสวัสดิการใด ๆ ล้วนแต่เป็นสินค้าหรือบริการที่รัฐจัดหามาให้กับประชาชน แน่นอน สินค้าหรือบริการเหล่านั้น (แม้ว่าประชาชนจะไม่ต้องจ่าย หรือจ่ายในจำนวนเงินที่น้อยมาก) ไม่ได้แปลว่าสินค้าหรือบริการเหล่านั้นเป็นของฟรี สินค้าหรือบริการเหล่านั้นมีต้นทุนที่ต้องใช้เพื่อการผลิตสินค้าหรือบริการนั้นทั้งสิ้น และต้องใช้ทรัพยากรการผลิตของประเทศไปในการผลิตสินค้าหรือบริการเหล่านั้น
การที่ประชาชนไปเลือกหรือสนับสนุนให้เกิดนโยบายนั้น ๆ ขึ้น ก็หมายความว่าเรากำลังตัดสินใจว่าจะจัดสรรทรัพยากรส่วนหนึ่งของประเทศไปให้รัฐเป็นผู้ใช้เพื่อผลิตสินค้าหรือบริการนั้นให้กับสาธารณะ (ประชาชน) หรือบุคคลกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งในสังคม (เช่น นโยบายช่วยเหลือเกษตรกร ก็หมายถึงการที่เราจะยอมให้รัฐดึงเอาทรัพยากรการผลิตส่วนหนึ่งเพื่อไปจัดสรรให้กับเกษตร)
ผู้เขียนไม่ได้มีเจตนาจะวิพากษ์วิจารณ์ว่านโยบายหนึ่ง ๆ นั้นดีหรือไม่ดี เหมาะสมหรือไม่เหมาะสม เพียงแต่ต้องการชี้ให้เห็นถึงนัยยะของการดำเนินนโยบายกับการใช้ทรัพยากรการผลิตของประเทศ ถ้าเป็นนโยบายที่ดี มีความเหมาะสม ประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศได้รับประโยชน์ นโยบายที่ต้องใช้งบประมาณจำนวนมาก ก็อาจจะเป็นนโยบายที่ดีที่ได้รับการสนับสนุนได้ แม้ว่าการดำเนินนโยบายนั่นอาจจะทำให้รัฐต้องมีการจัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้น หรือทำให้รัฐต้องมีการก่อหนี้และมีหนี้สาธารณะเพิ่มมากขึ้น เราก็เห็นเป็นตัวอย่างในประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศที่รัฐมีสวัสดิการสังคมที่ดีให้กับประชาชนในประเทศ แต่ก็แลกมากับการที่ประชาชนเต็มใจที่จะจ่ายภาษีเพื่อเป็นรายได้ให้รัฐนำไปใช้จ่ายในโครงการตามนโยบายที่สร้างสวัสดิการสังคมเหล่านั้น
พรรคการเมืองที่มีการนำเสนอนโยบายที่ดี มีความเหมาะสม คงไม่จำเป็นต้องปิดบัง หรือบ่ายเบี่ยงอะไรมากมายถ้ามั่นใจว่าเป็นนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อสังคมโดยรวมอย่างแท้จริง ไม่ได้เกิดประโยชน์กับคนเพียงกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ที่จะอธิบายว่า ที่มาของรายได้จะมาจากการจัดเก็บภาษีเพิ่มมากขึ้น หรือถ้าจะมีการก่อหนี้ ก็เพียงแต่แสดงให้เห็นว่าหนี้ที่ก่อขึ้นโดยภาครัฐนั้นจะมีการบริหารจัดการอย่างไร การจ่ายชำระหนี้จะมีตารางอย่างไร และจะสร้างรายได้จากอะไรเพื่อการจ่ายชำระหนี้นั้น
ความสามารถทางการคลังเป็นเงื่อนไขสำคัญของการดำเนินนโยบาย สำหรับประเทศไทย ถ้าจะพิจารณาถึงความจำเป็นทางการคลังที่เพิ่มมากขึ้นตามระดับของการพัฒนาของประเทศและความจำเป็นที่รัฐต้องเข้ามามีบทบาทในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่มีความจำเป็นเพื่อรองรับการเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจ (Economic Transition) ของประเทศ รวมทั้งที่ประเทศไทยยังเป็นประเทศที่มีการจัดเก็บภาษีในอัตราต่ำเมื่อเทียบกับสวัสดิการที่รัฐจำเป็นต้องดำเนินการ ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะโครงสร้างสังคมของไทยมีความเหลื่อมล้ำสูง ทำให้มีการเรียกร้องและต้องมีการดำเนินมาตรการที่เป็นสวัสดิการสังคมมากขึ้น
ทางด้านการจัดเก็บรายได้ภาษีเอง ก็ยังมาข้อจำกัดหลายประการ ที่สำคัญคือการมีฐานภาษีแคบ ทำให้แนวโน้มการเพิ่มขึ้นของรายได้จากภาษีฝากความหวังได้เพียงจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่จะทำให้คนมีรายได้สูงขึ้น ธุรกิจมีผลประกอบการได้กำไรมากขึ้น แต่ก็อาจจะเติบโตได้ไม่ทันกับความต้องการทางการคลังของประเทศ จะเห็นได้ว่า การจัดทำงบประมาณภาครัฐเป็นการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลมาโดยตลอดในช่วงที่ผ่านมา
ดังนั้น ในช่วงเวลาที่เหมาะสมและมีการเตรียมการที่เพียงพอ ภาครัฐ (ใครก็ตามแต่ที่จะได้เข้ามาเป็นรัฐบาลภายหลังจากการเลือกตั้ง) ก็น่าจะต้องตั้งคำถามที่ว่า “เอาเงินมาจากไหน ?” กับประชาชนอย่างตรงไปตรงมา มีความซื่อสัตย์ และตระหนักว่าจะต้องมีการบริหารจัดการทางการคลังให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด (ไม่พยายามบิดเบือนโดยการหลีกเลี่ยงไม่เลือกวิธีการปรับปรุงโครงสร้างภาษีเพื่อเพิ่มขีดความสามารถทางการคลัง แล้วหันไปใช้วิธีการก่อหนี้แทน ซึ่งทำได้ง่ายกว่า แต่ก็มีความเสี่ยงที่การคลังที่จะต้องบริหารจัดการสูงกว่า)
ประชาชนเองก็คงต้องเตรียมตัวไว้ล่วงหน้าพอสมควรที่จะต้องยอมรับการเพิ่มขึ้นของภาษีที่คงจะต้องเกิดขึ้นในอนาคต ในความคิดเห็นส่วนตัว การปรับเพิ่มอัตราการจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม ควบคู่ไปกับการมีมาตรการบรรเทาความเดือดร้อนให้กับประชาชนในกลุ่มที่ได้รับผลกระทบรุนแรงและไม่สามารถปรับตัวรองรับได้เป็นระยะเวลาหนึ่ง โดยเป็นการทยอยปรับเพิ่มขึ้นคราวละ 1% เพิ่มจากอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม 7% เป็น 8% ตามลำดับจนถึง 10% น่าจะเป็นทางเลือกหนึ่งที่น่าสนใจ เพราะการจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นรายได้ส่วนใหญ่ของรายได้จากการจัดเก็บภาษี เป็นภาษีที่มีฐานภาษีกว้าง และมีความเป็นธรรม (เป็นการจัดเก็บบนฐานการบริโภค) แต่การปรับเพิ่มการจัดเก็บดังกล่าวก็คงส่งผลกระทบในวงกว้างตามการบริโภคในระบบเศรษฐกิจ จึงอาจจะจำเป็นต้องมีมาตรการเพื่อบรรเทาผลกระทบในระยะสั้นเพื่อการปรับตัว
อัตราภาษีมูลค่าเพิ่มที่ 7% ถือว่าเป็นอัตราที่ต่ำโดยเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ทำให้ประเทศไทยมีสถานะคล้ายกับการเป็นสวรรค์ของการบริโภค (Consumption Haven) ซึ่งถ้าการบริโภคที่เกิดขึ้นนั้น เป็นสินค้าที่มีสัดส่วนของมูลค่าที่เกิดขึ้นในประเทศสูง ประเทศก็จะได้ประโยชน์ ต้องไม่ลืมว่าเศรษฐกิจของประเทศไทยในปีหนึ่ง ๆ จะมีนักท่องเที่ยวเดินทางเข้ามาในประเทศจำนวนมาก (ในปีนี้ ประมาณการว่าจะมีนักท่องเที่ยวเข้ามาในประเทศไทย 25-30 ล้านคน คิดเป็นสัดส่วนถึงกว่า 37.87% ของประชากร) การใช้จ่ายของนักท่องเที่ยวเพื่อการบริโภคเมื่อมีการจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มในอัตราที่สูงขึ้น ก็จะเป็นการสร้างรายได้ภาษีของภาครัฐ และเสริมสร้างขีดความสามารถทางการคลังของภาครัฐที่จะได้นำเอารายได้เหล่านั้นมาใช้จ่ายเพื่อการฟื้นฟูสภาพแวดล้อมและการพัฒนาสถานที่ท่องเที่ยวของประเทศให้มีความยั่งยืนต่อไป
ที่กล่าวมานี้เป็นเพียงตัวอย่างบางส่วนเพื่อเป็นข้อคิด ข้อพิจารณาสำหรับการตัดสินใจกับนโยบายต่าง ๆ ที่ได้ถูกนำเสนอออกมา จริงอยู่ ที่มาของเงินเพื่อการดำเนินนโยบายนั้นมีความสำคัญ แต่คงต้องพิจารณาควบคู่ไปกับเป้าหมายและความจำเป็นของการดำเนินนโยบายนั้นด้วย รายละเอียดของเรื่องที่ได้กล่าวถึงนี้คงยังมีอีกมากที่จะต้องถกเถียง แลกเปลี่ยนกัน ซึ่งก็จะได้หาโอกาสเพื่อพูดคุยกันต่อ ๆ ไป
ที่มา: https://thaipublica.org/2023/04/nida-sustainable-move29/
