ผศ. ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข Santi_nida@yahoo.com, www.econ.nida.ac.th
ผลกระทบของการระบาดของโควิด-19 ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา และยังมีความเป็นไปได้ที่จะมีการระบาดเกิดขึ้นได้อีก ทั้งในรูปแบบการกลายพันธุ์ของเชื้อไวรัสตัวเดิม และการระบาดจากเชื้อไวรัสตัวใหม่ที่เรายังไม่เคยรู้จัก ความเป็นไปได้นี้เป็นความเสี่ยงต่อทั้งระบบเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ในขณะที่พลวัตของทั้งเศรษฐกิจและสังคมก็ยังคงต้องพัฒนาต่อไป เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของคนในประเทศให้มีมาตรฐานคุณภาพชีวิตที่สูงขึ้น
ประเมินกันว่า ความเสียหายทางเศรษฐกิจจากการระบาดของโรคโควิด-19 ทำให้ประเทศไทยสูญเสียรายได้ หรือสูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจไปประมาณ 2.6 ล้านล้านบาท (“หลุมรายได้” ตามการประมาณการของผู้ว่าการ ธปท.) และยังทำให้อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศต่ำกว่าศักยภาพอีกเป็นระยะเวลา 1-2 ปี ในช่วงต่อไป เป็นที่คาดหวังกันอย่างกว้างขวางว่าเศรษฐกิจไทยรวมทั้งเศรษฐกิจโลกจะมีการฟื้นตัว (recover) จากผลกระทบที่เกิดขึ้นแต่ก็ต้องเผชิญกับความผันผวน ความไม่แน่นอนของปัจจัยการผลิต เช่น การปรับเพิ่มขึ้นของราคาสินค้าโภคภัณฑ์ตามการฟื้นตัวของอุปสงค์ การเพิ่มขึ้นของราคาพลังงานจากสภาวะความขัดแย้ง การเพิ่มขึ้นของค่าจ้างแรงงาน หรือแม้แต่การเปลี่ยนแปลงของรูปแบบการทำงานของแรงงานในระบบเศรษฐกิจ ความไม่แน่นอนหรือความเสี่ยง รวมทั้งความซับซ้อน (complexity) เหล่านี้เองที่ทำให้เกิดคำถามตามมาอีกมากว่า แล้วการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจที่เริ่มแสดงผลให้เห็นจากการที่กิจกรรมทางเศรษฐกิจเริ่มทยอยกลับมาดำเนินการได้ตามลำดับนั้นยังคงจะสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจได้เหมือนเดินหรือไม่ วิธีการและรูปแบบการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจจะเหมือนหรือปรับเปลี่ยนไปจากเดิมอย่างไร มากน้อยแค่ไหน
ข้อคำถามข้อกังวลเหล่านี้ ล้วนแต่เป็นปัจจัยเงื่อนไขที่จะนำพาและเกี่ยวข้องกับการที่ประเทศจะเดินต่อไปในทิศทางของความยั่งยืนได้อย่างไร
การฟื้นฟูเศรษฐกิจให้มีความยั่งยืนได้นั้น ย่อมต้องแสดงให้เห็นถึงความสามารถของระบบเศรษฐกิจในการรองรับหรือรับมือกับความผันผวนจากปัจจัยต่างๆ ที่มากระทบได้ โดยเฉพาะผลกระทบที่เกิดขึ้นโดยไม่ได้คาดหมาย (shocks) ซึ่งก็จะเห็นได้ว่าการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของไทยในปีนี้ (2566) หรือปีหน้า (2567) ยังมีความเปราะบางอยู่มากและเป็นความท้าทายที่ผู้กำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศจะต้องให้ความสำคัญ เพราะโครงสร้างเศรษฐกิจไทยยังคงต้องพึ่งพาใน 2 ภาคส่วนเป็นหลัก คือ ภาคการท่องเที่ยว และภาคการส่งออก เศรษฐกิจในภาคส่วนอื่นก็ยังคงมีปัญหา เช่น ทางด้านการลงทุนก็ยังอาศัยการลงทุนภาครัฐในการขับเคลื่อนไม่ใช่ภาคเอกชน การลงทุนทางตรงจากต่างประเทศก็ยังอยู่ในระดับต่ำกว่าโดยเปรียบเทียบกับประเทศในกลุ่มอาเซียน (น้อยกว่า สิงคโปร์ เวียดนาม มาเลเซีย อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์) อีกทั้งการลงทุนโดยส่วนใหญ่จากต่างประเทศก็จะเทน้ำหนักไปที่การลงทุนที่มาจากประเทศจีนเป็นหลัก ฯลฯ
ด้านการบริโภคก็ยังมีข้อจำกัดจากการเพิ่มขึ้นของหนี้ภาคครัวเรือนในช่วง 2 ปีที่ผ่านมาจากการระบาดของโควิด-19 จนทำให้ภาครัฐต้องออกมาตรการส่งเสริมการใช้จ่ายอยู่อีกหลายมาตรการ ภาคการส่งออกและการท่องเที่ยวเองที่เป็นความหวัง ก็ยังคงมีความท้าทายจากปัญหาอุปสรรคที่มีทีท่าว่าจะเกิดขึ้นอีกหลายปัจจัยด้วยกัน เช่น ความเสี่ยงที่จะเกิดสภาวะเศรษฐกิจถดถอยหรือชะลอตัวของเศรษฐกิจหลักของโลก ได้แก่ สหรัฐฯ สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น และแม้แต่ประเทศจีน เป็นต้น ทำให้ภาคการส่งออกของไทยที่นอกจากจะต้องเผชิญกับการสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันจากต้นทุนการผลิตที่เพิ่มขึ้น (ต้นทุนวัตถุดิบและต้นทุนพลังงาน) เป็นอุปสรรคของภาคธุรกิจทั้งขนาดใหญ่และ SME ที่จะต้องก้าวข้ามไปให้ได้
สำหรับภาคการท่องเที่ยวที่เริ่มเห็นจำนวนนักท่องเที่ยวเดินทางเข้ามาในประเทศมากขึ้น ประกอบกับการที่จีนเปลี่ยนแปลงนโยบายให้มีการเปิดประเทศ ทำให้คาดหวังว่าจะมีนักท่องเที่ยวจีนเดินทางเข้ามาในประเทศได้ 5-10 ล้านคน (ตามประมาณการของ ททท.) และจะมีนักท่องเที่ยวต่างชาติเข้าไทยรวมทั้งปีถึงกว่า 15-20 ล้านคน ซึ่งจะเป็นกลจักรเดียวที่จะมีพลังในการผลักดันให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจได้
ไม่ใช่ภาพทางด้านมหาภาคเท่านั้น ที่สะท้อนให้เห็นถึงความเปราะบางทางเศรษฐกิจของไทยในช่วงระยะเวลาของการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจนี้ แต่ถ้ามองลงไปถึงรายละเอียดก็จะพบว่า เศรษฐกิจไทย (อย่างน้อยที่สุด ในช่วง 1-2 ปีนี้ และอาจจะต่อไปในอนาคตอีกด้วย) จะมีความ “พึ่งพิง” (ไม่ใช่เพียงแค่พึ่งพา หรือมีลักษณะที่เป็นการเกื้อกูลกันเท่านั้น) เศรษฐกิจจีนอย่างมาก
ในปี 2566 นี้ การท่องเที่ยวซึ่งเป็นเครื่องจักรตัวเดียวที่มีพลังพอที่จะขับเคลื่อนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจได้อย่างมีนัยสำคัญ ให้ก้าวข้ามอุปสรรคที่เกิดขึ้นในระยะสั้น (การเพิ่มขึ้นของราคาพลังงานและการถดถอยของเศรษฐกิจหลักทั่วโลก) ไปได้ ยังคงต้องพึ่งพานักท่องเที่ยวจากจีน เรียกว่า ถ้ามีนักท่องเที่ยวจากจีนเข้ามาได้มาก เศรษฐกิจเราก็จะฟื้นตัวได้มากฟื้นตัวได้เร็ว (เพราะหวังจากอย่างอื่นไม่ค่อยได้) แต่ถ้ามีนักท่องเที่ยวจากจีนมาได้น้อย การเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยก็จะมีข้อจำกัด ข้อมูลเกี่ยวกับจำนวนนักท่องเที่ยวที่เดินทางเข้ามาในประเทศไทยในปี 2565 ที่ผ่านมา (ได้กว่า 10 ล้านคน) ก็ดูเหมือนจะเป็นนักท่องเที่ยวคนละกลุ่มกับนักท่องเที่ยวที่เดินทางเข้ามาในประเทศก่อนการปิดประเทศเพื่อป้องกันการระบาดของโรค โดยนักท่องเที่ยวหลักที่เดินทางเข้ามาเป็นชาวมาเลเซีย อินเดีย สิงคโปร์ เวียดนาม และ สปป.ลาว ใน 5 อันดับแรกตามลำดับ (คิดเป็นสัดส่วนกว่า 40% ของจำนวนนักท่องเที่ยวทั้งหมด) ทำให้เกิดข้อกังวลอีกด้วยว่า นักท่องเที่ยวกลุ่มที่แตกต่างกันนี้ จะมีการใช้จ่ายในประเทศเหมือนหรือแตกต่างจากกลุ่มเดิมก่อนการระบาดของโควิดอย่างไร การใช้จ่ายเหล่านั้นกระจายลงไปถึงคนในระดับใดบ้างในระบบเศรษฐกิจไทย
นอกจากนี้ ภาพที่คาดการณ์กันเกี่ยวกับปริมาณนักท่องเที่ยวที่จะเดินทางเข้ามาก็ยังอยู่บนฐานการประมาณการด้วยเงื่อนไขเดิมก่อนมีการระบาด เช่น ก่อนการระบาดเราเคยมีนักท่องเที่ยวเดินทางเข้ามากี่คน ก็ตั้งเป้ามา เราจะค่อยๆ ขยับเพิ่มจำนวนให้ไปถึงที่เดิมและมากกว่าแต่ยังไม่ได้คำนึงถึงเงื่อนไขสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลกระทบจากค่าครองชีพที่สูงขึ้นจนทำให้ต้นทุนการท่องเที่ยวในประเทศไทยปรับเพิ่มขึ้นไปพอสมควรหลังการระบาดของโรค ประกอบกับการที่ประเทศไทยจะมีคู่แข่งมากขึ้นในแง่ของการเป็นแหล่งท่องเที่ยวที่จะดึงดูดนักท่องเที่ยว (tourist destination) นักท่องเที่ยวมีทางเลือกมากขึ้น ฯลฯ
ทางด้านการส่งออก จะเห็นได้ว่าจีนกลายเป็นประเทศคู่ค้าที่มีความสำคัญกับไทยมาขึ้นมาก มูลค่าการค้า (นำเข้าและส่งออก) ของไทยกับจีนเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว สินค้าหลายตัวโดยเฉพาะสินค้าเกษตร (เช่น ทุเรียน ลำไย ฯลฯ) มีตลาดจีนเป็นตลาดหลักของการส่งออก ทำให้มีความเสี่ยงต่อการที่จีนจะเปิดรับการนำเข้าจากประเทศอื่นมากขึ้น (สินค้าไทยมีคู่แข่งมากขึ้น) รวมทั้งศักยภาพในการเติบโตของจีนเองในฐานะที่เป็นตลาดรองรับสินค้าส่งออกของไทย ซึ่งถ้าเศรษฐกิจจีนมาปัญหาสะดุดและมีอัตราการเติบโตต่ำ ก็จะส่งผลกระทบต่อภาคการส่งออกของไทยด้วย
เมื่อผนวกภาคเศรษฐกิจที่จะมีความสำคัญต่อการเติบโตของเศรษฐกิจไทย กับการลงทุนทางตรงจากต่างประเทศที่มีการรับการลงทุนจากจีนเพิ่มขึ้นมาก โดยเฉพาะในกลุ่มอุตสาหกรรมยานยนต์ไฟฟ้า ก็จะพบว่าเศรษฐกิจไทยมีความพึ่งอิงกับเศรษฐกิจจีนมากขึ้นๆ ตามลำดับอิทธิพลของเศรษฐกิจจีนที่จะมีต่อสังคมไทยย่อมมีเพิ่มขึ้นเช่นกัน ปัญหาคงไม่ได้อยู่ที่การเพิ่มขึ้นของความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจกับประเทศใดประเทศหนึ่ง (ในที่นี้คือจีน) มากเกินไปหรือน้อยเกินไป ตราบใดที่ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจนั้นเกิดขึ้นโดยกลไกของความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบหรือขีดความสามารถในการแข่งขันและโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป ประเด็นคงจะอยู่ที่ว่าแล้วประเทศไทยจะมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางเศรษฐกิจไปเป็นอย่างไร เป็นแนวทางที่ได้วางไว้ตามศักยภาพการแข่งขันของทรัพยากรการผลิตภายในประเทศอย่างไร และเราจะมีการพัฒนาเพื่อยกระดับศักยภาพและผลิตภาพการผลิตของปัจจัยการผลิตภายในประเทศ ซึ่งเป็นพื้นฐานสำคัญของการสร้างมูลค่าเพิ่มในประเทศได้ดีเพียงใด
การตอบคำถามเหล่านี้จะเป็นการวางรากฐานสำหรับการสร้างความยั่งยืนในช่วงระยะเวลาของการฟื้นฟูเศรษฐกิจ โดยที่ไม่ได้คำนึงถึงการเติบโตทางเศรษฐกิจที่จะเกิดขึ้นในระยะสั้นเพียงอย่างเดียว (หรือให้น้ำหนักกับการเติบโตในระยะสั้นมากเกินไป) การดำเนินนโยบายหรือมาตรการในระยะการเปลี่ยนแปลงที่เป็นช่วงระยะเวลาของการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจนั้น จำเป็นต้องสร้างความสมดุลควบคู่กันไประหว่างการรักษาสถานะความอยู่รอดของหน่วยเศรษฐกิจ (ครัวเรือน ธุรกิจ และภาครัฐ) และการกำหนดแนวทางเพื่อยกระดับการพัฒนาให้มีความยั่งยืน เช่น ความจำเป็นที่จะต้องสนับสนุนส่งเสริมให้เกิดการใช้เทคโนโลยีเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพมากขึ้นในภาครัฐและเอกชน การปฏิรูปภาครัฐให้โปร่งใสและมีประสิทธิภาพมากขึ้น การปฏิรูปกฎหมายให้ทันสมัยและไม่เป็นอุปสรรค การยกระดับทักษะของแรงงานในประเทศ การลงทุนเพื่อการวิจัยและพัฒนา (มากกว่าเพียงแค่เน้นให้ความสำคัญกับการลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งที่ผ่านมาเราก็สมมติเองมาโดยตลอดว่า เมื่อโครงสร้างพื้นฐานถูกสร้างขึ้นมาแล้วก็จะถูกใช้ประโยชน์ แต่ไม่ได้เคยมีการวิเคราะห์จริงๆ ว่าเมื่อสร้างขึ้นมาแล้วถูกนำไปใช้ประโยชน์ได้จริงสอดคล้องกับที่ประเมินไว้ก่อนที่จะตัดสินใจสร้างเพียงใด ในลักษณะที่เป็น post-project evaluation โดยเฉพาะเมื่อสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจและสังคมมีการเปลี่ยนแปลงรวดเร็ว) ฯลฯ
นอกจากนี้ การฟื้นฟูทางเศรษฐกิจให้ได้อย่างยั่งยืนนั้นยังต้องคำนึงด้วยว่าคนส่วนใหญ่ในประเทศมีส่วนร่วมในกระบวนการ เพราะผลของความยั่งยืนจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อกระบวนการฟื้นฟูก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่สร้างสรรค์กับคนส่วนใหญ่ของประเทศ ปัญหาความเหลื่อมล้ำเป็นปัญหาต่อการพัฒนาของประเทศไทยตั้งแต่ก่อนการระบาดของโควิด-19 และผลกระทบของการระบาดก็ตอกลิ่มลงไปให้ช่องว่างของความเหลื่อมล้ำถ่างกว้างออกไปอีกพอสมควร เพราะขีดความสามารถในการรองรับกับผลกระทบที่เกิดขึ้นมีความแตกต่างกัน แรงงานจำนวนไม่น้อยต้องสูญเสียงานสูญเสียรายได้ไปอย่างกะทันหัน และไม่สามารถกลับมาหางานทำได้อีก
ในช่วงที่เศรษฐกิจฟื้นตัวครัวเรือนหลายครัวเรือนเผชิญกับการเพิ่มขึ้นของหนี้สินจากภาระค่าใช้จ่ายทางด้านสุขภาพที่เพิ่มขึ้นของคนในครอบครับ (ทั้งตนเองและผู้สูงอายุที่อยู่ในครอบครัว) ซึ่งเป็นการบั่นทอนศักยภาพของครัวเรือนในการพัฒนาเพื่อยกระดับความสามารถ ปัญหาต่างๆ เหล่านี้เกิดขึ้นกับประชาชนในวงกว้าง แนวทางการฟื้นฟูเศรษฐกิจจึงต้องให้น้ำหนักความสำคัญกับการกระจายผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้ได้อย่างกว้างขวาง มีขนาดเพียงพอที่จะเข้าถึงคนในวงกว้าง ซึ่งจะต้องอาศัยกลไกในเชิงพื้นที่ บทบาทขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นในการขับเคลื่อนให้เกิดการกระจายตัวของการสร้างรายได้ ซึ่งทำให้เกิดการกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาค จำเป็นต้องได้รับการขับเคลื่อนให้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในอดีตที่ผ่านมาต้นทุนทางด้าน
โลจิสติกส์ที่สูงเป็นผลพวงส่วนหนึ่งของการพัฒนาที่มีการกระจุกตัว การบริหารจัดการทางด้านการขนส่งให้เกิดประสิทธิภาพทำได้ยาก เพราะความไม่สมดุลของปริมาณความต้องการบริการขนส่งสินค้าและผู้โดยสารเข้าและออกจากเมืองศูนย์กลาง ทรัพยากรการผลิตที่มีคุณภาพถึงดึงเข้าสู่เมืองศูนย์กลาง สนับสนุนให้เกิดการเติบโตทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมกับเมืองศูนย์กลาง เมืองชายขอบ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่ไม่มีจุดเด่นทางด้านการท่องเที่ยว หรือด้านใดด้านหนึ่งในการสนับสนุน) มักจะถูกทิ้งอยู่ข้างหลังด้วยเพราะมีทรัพยากรที่ด้อยกว่า (ทรัพยากรที่มีคุณภาพมากกว่าถูกดึงดูดเข้าสู่เมืองศูนย์กลาง) เมื่อมีการศึกษาประเมินการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อพัฒนาเมืองเหล่านี้ ก็มักจะพบว่าไม่มีศักยภาพเพียงพอต่อการพัฒนากลายเป็นความขัดแย้งของการพัฒนา (development dilemma) ที่พื้นที่ที่ได้รับการพัฒนามักจะได้รับการพัฒนาให้ดีขึ้นต่อไปเรื่อยๆ ในขณะที่พื้นที่ที่ไม่ได้รับการพัฒนาก็จะถูกทิ้งห่างออกไปเรื่อยๆ
สิ่งต่างๆ เหล่านี้คือประเด็นที่ผู้กำหนดนโยบายน่าจะได้ทบทวนวางแผนการพัฒนาให้รอบคอบ ถือโอกาสที่เกิดการระบาดของโรคโควิดที่มีผลกระทบกว้างขวางในการปรับเปลี่ยนกลยุทธ์ของการพัฒนาอย่างเป็นระบบแบบที่เรียกกันว่ารีเซ็ต ซึ่งอาจจะต้องเริ่มต้นจากการปรับเปลี่ยนทัศนคติ (resetting mindsets) ต่อการพัฒนาเพื่อให้น้ำหนักกับการกระจายผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้มากกว่าการมุ่งเน้นเพียงการเติบโตทางเศรษฐกิจ ให้น้ำหนักกับศักยภาพการเติบโตในระยะยาวมากกว่าการเติบโตในระยะสั้น โดยเฉพาะการเติบโตระยะสั้นซึ่งต้องใช้การกระตุ้นโดยมาตรการภาครัฐที่ต้องใช้งบประมาณ ที่แท้จริงแล้วถ้างบประมาณเหล่านั้นมาจากการกู้ยืมในระยะยาวด้วยกลไกทางการคลังของภาครัฐ การดำเนินการดังกล่าวก็ไม่ต่างกับการดึงทรัพยากรเงินทุนในอนาคตมาเป็นเชื้อเพลิงในกองไฟเพื่อให้แสงสว่างและความร้อนในระยะสั้นเท่านั้น เหลือเพียงเศษเถ้าถ่านไว้สำหรับอนาคต ซึ่งก็แน่นอนว่าคงจะไม่มีความยั่งยืน
